Dubravka Jurlina Alibegović je znanstvenica zagrebačkog Ekonomskog instituta koja je u kratkotrajnoj vladi Tihomira Oreškovića bila ministrica uprave. Za Index je napisala članak u kojem je analizirala stanje lokalne samouprave u Hrvatskoj i objasnila zašto su sve vlade dosad izbjegavale provesti reformu lokalne samouprave. Stavovi iz članka isključivo su njeni, a ne institucije u kojoj je zaposlena.
HRVATSKA dobrih desetak godina kasni u provođenju sveobuhvatnih i ambicioznih reformi u javnoj upravi kojima bi se postigla veća učinkovitost i transparentnost u državi. Koji su razlozi kašnjenju? Treba li odgovornost za posljedice nečinjenja tražiti isključivo u neodgovornom ponašanju nositelja vlasti ili u njihovoj nesposobnosti shvaćanja važnosti uređivanja cijelog sustava i reformiranja javne uprave? Ili su odgovori skriveni negdje drugdje?
Nikoga ne treba posebno podsjećati na činjenicu da su sve dosadašnje hrvatske vlade iz mandata u mandat i iz godine u godinu izbjegavale otvoriti pitanje ozbiljnih promjena u organizaciji i načinu podjele javnih poslova na državnoj, regionalnoj i lokalnoj razini. Bez obzira na većinsku političku pripadnost, niti jedna se hrvatska vlada nije željela uhvatiti ukoštac s donošenjem niza politički nepopularnih odluka i odraditi potrebne reforme za postizanje racionalnije, kvalitetnije i učinkovitije javne uprave u cijelosti. Bolni reformski zahvati su nužnost za stvaranje moderne javne uprave koja treba osigurati povećanu dostupnost i veću brzinu u pružanju javnih usluga više razine kvalitete. Jačanje administrativnih i financijskih kapaciteta općina, gradova i županija te donošenje odluka o potrebi njihove drugačije teritorijalne organizacije važne su teme koje još uvijek traže konkretne prijedloge i od sadašnje vlade.
I Europska komisija upozorava da Hrvatskoj nedostaje jasna vizija i volja za reformama
U svojim redovitim mišljenjima o strateškim dokumentima Europska komisija kontinuirano ukazuje da Hrvatskoj nedostaje jasna vizija i politička podrška reformama, pa i onima u području javne uprave, naročito lokalne i regionalne samouprave. Kao primjer navela bih pitanje brojnosti lokalnih i regionalnih jedinica i različitih javnih tijela koji su financirani proračunskim sredstvima općina, gradova i županija.
Znanstvena i akademska zajednica, stručnjaci iz redova organizacija civilnog društva te domaći i strani konzultanti uključeni u provedbu različitih projekata ukazuju na činjenicu da je stanje u Hrvatskoj prilično alarmantno. O stanju u lokalnoj i regionalnoj samoupravi napravljena su brojna istraživanja i analize, uvijek s istim rezultatima - prevelik je sustav, razmrvljen u malene jedinice, zbog toga su preskupe usluge koje trebaju osiguravati; neodgovarajući su ljudski kapaciteti, često nedostaje službenik na rukovodećem radnom mjestu (pročelnik jedinstvenog upravnog odjela), nedostaju moderna znanja za provedbu tekućih i razvojnih poslova za dobrobit svih građana i poduzetnika koji ondje žive. Brojne jedinice nemaju izgrađenu osnovnu infrastrukturu za kvalitetan život i rad. I dalje ne postoji gotovo nikakva suradnja više općina ili gradova koja bi omogućila jeftinije usluge. U okviru županije također izostaje suradnja u zajedničkom pružanju javnih usluga. Županije su se odavno pretvorile u jedinice koje forme radi izrađuju županijske razvojne strategije kako bi mogle aplicirati na Europska strukturna i investicijska sredstva (ESI sredstva) za financiranje projekata od važnosti za ekonomski i društveni razvoj.
Županije, gradovi i općine troše novac poreznih obveznika bez plana i programa
Nažalost, kada se prate utvrđeni strateški ciljevi i usporedi ih se s trošenjem proračunskih sredstava, najčešće se ne vidi podudarnost. Troši se za namjene prema prioritetima koje, zbog niza okolnosti, utvrđuje sam župan. Rezultati potrošenih proračunskih sredstava ne ukazuju na godišnji doprinos postizanju planiranih ciljeva niti na srednji, a kamoli na dulji rok, na koji su utvrđeni opći ciljevi razvoja. S druge strane, gradovi, a još manje općine, uglavnom nemaju svoje planove razvoja. Rijetki među gradovima koji kontinuirano pripremaju planove razvoja su neki, ali ne svi, veliki gradovi. Međutim, i njima treba uputiti istu kritiku - ne postoji dovoljna povezanost između plana razvoja i proračuna. O trošenju proračunskih sredstava odlučuje gradonačelnik dajući prijedlog proračuna na usvajanje gradskom vijeću. Proračun se bez velikih problema usvaja ako su gradonačelnik i većina članova vijeća iz iste političke stranke. Pri tome uglavnom nije bitna struktura rashodne strane proračuna, odnosno na koje će se programe, aktivnosti i projekte potrošiti proračunska sredstva i jesu li planirani rashodi usuglašeni s planom razvoja ili ne. Različita politička pripadnost gradonačelnika od većine u gradskom vijeću najčešće donosi političku borbu oko planiranih rashoda. Argumenti nisu na strani prethodno usvojenog srednjoročnog (ponekad i dugoročnog) plana razvoja i utvrđenih strateških prioriteta, nego na inzistiranju da se izbace pojedini politički obojeni projekti koje predlaže gradonačelnik i koji nisu u fokusu interesa druge političke opcije, većine u gradskom vijeću. Takvim usvajanjem proračuna ne dolazi se do brzih, kvalitetnih i jeftinih javnih usluga.
O postojećem stanju u državi na lokalnoj i regionalnoj razini najbolje govore brojke. Za zemlju od četiri milijuna stanovnika nikako nije primjereno, vodeći se načelom efikasnog pružanja brzih, kvalitetnih i razmjerno jeftinih usluga, da je podijeljena na 428 općina, 127 gradova, 20 županija i Grad Zagreb s posebnim statusom grada i županije, što je ukupno 576 jedinica lokalne i regionalne samouprave. Iz programskih ciljeva sadašnje vlade iščitavam da vlada nema političke snage da pripremi i provede hitne reformske mjere u sustavu lokalne i regionalne samouprave. U Hrvatskoj će preostati isti broj općina i gradova, s malim prosječnim brojem stanovnika (2960 stanovnika je prosjek za općine). Čak 276 općina ima manje od 3000 stanovnika i u njima sveukupno živi 509.818 stanovnika ili 11,9 posto ukupnog stanovništva Hrvatske. Prosječna veličina grada je 17.681 stanovnik (bez Zagreba); od ukupnog broja gradova, 17 gradova ima status velikog grada jer u njima živi više od 35.000 stanovnika i 8 gradova su županijska središta s manjim brojem stanovnika; 51 grad ima između 10.000 i 35.000 stanovnika, a 60 gradova manje od 10.000 stanovnika. Postojeće stanje govori da toliko male lokalne jedinice nisu sposobne kvalitetno obavljati svoje dužnosti usmjerene lokalnom razvoju. Činjenica je da će zbog neodlučnosti vlade da provede temeljite reforme javne usluge građanima i poduzetnicima i dalje biti skupe, nedostatne, nedovoljno brze i nedovoljno kvalitetne.
Lokalna samouprava u Hrvatskoj je atomizirana
Osim brojnih i malenih jedinica lokalne i regionalne samouprave valja navesti da je, prema ažuriranom popisu povjerenika za informiranje, u Hrvatskoj ukupno 5823 tijela javne vlasti, iako ne možemo biti sasvim sigurni da je popis potpun. U Registru proračunskih i izvanproračunskih korisnika danas je ukupno 597 proračunskih korisnika i 12 izvanproračunskih korisnika državnoga proračuna te 3115 proračunskih i 20 izvanproračunskih korisnika proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Na središnjoj razini postoji velik broj raznih agencija, fondova, zavoda i drugih pravnih osoba s javnim ovlastima (posljednji podatak je 185), ali ne postoje kriteriji o važnim pitanjima koji se tiču njihovog osnivanja i djelovanja (primjerice, ne postoje kriteriji na temelju kojih se odlučuje o osnivanju agencije, svrsi osnivanja, određivanju plaća te ne postoji okvir za utvrđivanje odnosa između agencija i resornog ministarstva).
Sustav javne vlasti na svim razinama i dalje obilježavaju preklapanje dijela javnih poslova, slaba koordinacija i nejasne nadležnosti tijela na državnoj, regionalnoj i lokalnoj razini. Sve to usporava donošenje i provedbu javnih politika, opterećuje koordinaciju i upravljanje te negativno utječe na vrijednost za novac i kvalitetu pružanja usluga. To su razlozi za provođenje cjelovitih reformi. Reforma u sustavu lokalne i regionalne vlasti značila bi smanjivanje nepotrebno velikog broja općina i gradova te njihovo spajanje radi kvalitetnog obavljanja poslova lokalne važnosti.
Europske države su reformirale lokalnu samoupravu
Hrvatska bi trebala učiti na pozitivnim rješenjima i primjerima drugih razvijenih i manje razvijenih europskih zemalja koje su provele teritorijalne reforme. Ciljevi provedbe tih reformi bili su postizanje veće efikasnosti radi organizacije jedinica lokalne samouprave na kvalitetniji način, objedinjeno pružanje lokalnih dobara i usluga te smanjivanje javnih rashoda na lokalnoj razini u postkriznom razdoblju.
Zemlje su na različit način provele teritorijalne reforme. Njemačka je u razdoblju od 2006. do 2011. provela teritorijalnu reorganizaciju spajanjem općina, uz istodobno poticanje suradnje među općinama. Danska je 2007. provela teritorijalnu reorganizaciju na temelju jasnih kriterija broja stanovnika i nekih drugih. Latvija je 2009. provela teritorijalnu reorganizaciju radi njene jednostavnosti i jačanja lokalnih jedinica. Grčka je u razdoblju 2010.-2011. provela teritorijalni preustroj i novu raspodjelu funkcija među razinama vlasti. Finska je u razdoblju od 2011. do 2014. potaknula spajanje lokalnih jedinica posebnim pomoćima. Irska je u razdoblju od 2011. do 2013. provela teritorijalnu reorganizaciju, smanjenje broja gradskih i županijskih vijeća i njihovih članova.
Italija i Francuska, zemlje koje obilježava dugo godina razvijan sustav lokalne i regionalne samouprave, imale su drugačije prioritete u reformi lokalne i regionalne razine vlasti. Reforme su provedene 2014. U Italiji je cilj reforme bilo povećanje porezne autonomije nižih razina vlasti, kao i jasnija dodjela nadležnosti za javne usluge, dok su u Francuskoj izvršeni promjena načina upravljanja metropolitanskim i urbanim područjima te smanjenje broja regija.
Male općine i gradovi nemaju čak ni stručnjake za obavljanje javnih poslova
Na osnovi pozitivnih iskustava zemalja koje su provele reforme u lokalnoj i regionalnoj samoupravi i postojećih nelogičnosti sustava u Hrvatskoj, temeljna pitanja u razradi prijedloga reforme lokalne i regionalne samouprave o kojima treba postići političku suglasnost odnose se na: (1) budući djelokrug poslova i nadležnosti jedinica lokalne i regionalne samouprave i njihovu međusobnu interakciju, kao i interakciju s državnom upravom, (2) kvalitetu i racionalnost obavljanja postojećih poslova te mogućnosti i pretpostavke za daljnje preuzimanje novih poslova iz samoupravnog djelokruga, (3) način financiranja i organizacije poslova iz lokalnog djelokruga i (4) teritorijalnu reorganizaciju lokalne i regionalne samouprave.
Za utvrđivanje budućeg djelokruga poslova i nadležnosti jedinica lokalne i regionalne samouprave valja imati na umu raspoložive kapacitete, prvenstveno ukupan broj službenika i namještenika, raspored po lokalnim jedinicama i upravnim odjelima, znanje i vještine za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga i dodijeljenih poslova. Prema objavljenim podacima Ministarstva uprave, ukupan broj službenika i namještenika u jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave na dan 31. prosinca 2018. iznosi 14.058, od čega je 2206 zaposleno u županijama, 3022 u Gradu Zagrebu, 5963 u gradovima i 2867 u općinama. Problem utvrđen 2016. je to što stotinjak manjih općina i gradova nije imalo pročelnike jedinstvenih upravnih odjela, koje na temelju javnog natječaja imenuje općinski načelnik odnosno gradonačelnik. Drugim riječima, u tim jedinicama nije bilo osobe koja stručno upravlja obavljanjem javnih poslova.
Lokalne jedinice puno troše za plaće zaposlenih i naknade dužnosnicima
Jedan od razloga za potrebne reforme u Hrvatskoj je postizanje fiskalne održivosti općina i gradova. Problem rashoda za zaposlene u općinama i gradovima te isplate naknada je dobar primjer potrebnih reformi. Ti rashodi čine značajan dio proračunskih rashoda u općinskim proračunima pa većini općina nedostaje dio sredstava za financiranje različitih projekata. Dokaz za to je provedena analiza u vrijeme dok sam bila ministrica uprave. Na temelju provedene analize utvrđeno je da raste broj lokalnih jedinica koje su prekoračile 20 posto zakonskog limita za rashode za isplaćenu masu sredstava za plaće u razdoblju od 2010. do 2015. Analiza je obuhvatila i naknade za rad gradonačelnika, općinskih načelnika i njihovih zamjenika te članova općinskih vijeća. Visina isplaćenih naknada je različita. Tako je naknada predsjednicima općinskih vijeća iznosila u neto iznosu od 200 do 3500 kuna mjesečno; naknade potpredsjednicima vijeća isplaćivane su u neto iznosu od 300 kuna do 2000 kuna mjesečno; naknade članovima općinskog vijeća mjesečno u neto iznosu od 100 kuna do 250 kuna ili po sjednici od 150 kuna do 700 kuna; dok je naknada za predsjednika gradskog vijeća u neto iznosu iznosila mjesečno 1000 kuna i 427 kuna po sjednici gradskog vijeća. Načelnici i gradonačelnici odnosno njihovi zamjenici mogu biti volonteri te za tu dužnost ostvaruju naknadu: primjerice u jednoj lokalnoj jedinici naknada zamjeniku gradonačelnika koji svoju dužnost obavlja bez zasnivanja radnog odnosa iznosila je mjesečno u bruto iznosu 5172 kune.
Optimalan broj lokalnih jedinica u Hrvatskoj se treba uspostaviti zbog efikasnijeg pružanja javnih usluga stanovništvu, minimiziranja ovisnosti općina, gradova i županija o pomoćima središnje države, promoviranja financijske neovisnosti i samostalnosti u financiranju javnih funkcija. Iako se na prvi pogled tako ne čini, traženje stručnog, a tek potom političkog odgovora o budućem i poželjnom broju općina i gradova u Hrvatskoj nije ni najmanje jednostavno. Do odgovora se dolazi tek kada se ima jasan uvid u niz međusobno povezanih pitanja.
Prvo se pitanje odnosi na instrumente financiranja općina, gradova i županija (uključivo i parafiskalne namete, odnosno neporezne prihode i pomoći od središnje države). Drugo je pitanje nastavak procesa fiskalne decentralizacije. Drugim riječima, hoće li središnja država prepustiti odgovornosti i sredstva općinama, gradovima i županijama za pružanje najvećeg broja javnih usluga, a sebi ostaviti samo one javne funkcije koje se jednako tiču svih građana Lijepe naše (npr. vanjska politika i nacionalna sigurnost). Treće pitanje je izrada učinkovitog modela financiranja zaostajućih područja koji će pridonijeti uravnoteženom regionalnom razvoju.
Veće općine bile bi financijski održivije i jeftinije
Argumenti za teritorijalnu reorganizaciju koji govore u prilog spajanju malih općina i gradova je u tome da oni s vrlo malim brojem stanovnika imaju visoke rashode po stanovniku, što je posljedica toga što pružanje lokalnih javnih dobara i usluga traži određene fiksne troškove (primjerice, trošak plaća i dodatnog obrazovanja zaposlenih službenika i namještenika, trošak plaća i naknada dužnosnika, troškovi održavanja općinske ili gradske zgrade i rashodi za električnu struju, vodu, odvodnju, telefon, Internet, informatičku opremu i slično). S porastom veličine lokalne jedinice ukupni rashodi po stanovniku se smanjuju pa općine i gradovi mogu svoje prihode usmjeriti u financiranje dobara i usluga više razine kvalitete i razvojna prioritetna područja za tu zajednicu.
Primarni zadatak vlade trebao bi se odnositi na poboljšanje funkcioniranja i povećanje učinkovitosti sustava javne uprave, smanjenje fragmentiranosti poslova u javnoj upravi i optimalnu raspodjela nadležnosti, funkcija, poslova i procesa između tijela u sustavu javne uprave. To se posebno odnosi na jedinice lokalne i regionalne samouprave koje postaju sve važnije jer se u svibnju sljedeće godine održavaju lokalni izbori i izravan izbor gradonačelnika, općinskih načelnika i župana. Politika smatra da je izravan izbor čelnih ljudi u lokalnim jedinicama dobar način da građani ponovno zadobiju izgubljeno povjerenje u političke stranke.
Vlada je već izgubila ovu godinu za reformu lokalne samouprave
Mišljenja sam da je vlada i u ovom sastavu izgubila ovu godinu da utvrdi strategiju reformi i pripremi sve nužne korake da se reforma, u dijalogu i uz argumente, pripremi sa svim zainteresiranim stranama. Budući da ne postoji zainteresiranost vlade za to važno područje, ne može se očekivati niti prijedlog novog zakona o jedinicama lokalne i regionalne samouprave. Također ne vidim mogućnost da se krene s pripremama novog načina teritorijalne organizacije uz konzultacije s udrugom gradova, zajednicama općina i županija i sa stručnjacima te da se cijeli paket zakonskih promjena uputiti u široku javnu raspravu, potom prijedlozi novih zakona usvoje na sjednici vlade i upute u dva čitanja i raspravu u saboru u kojoj će sudjelovati zastupnici vodeće stranke i opozicijskih stranaka. Novi se zakoni mogu donijeti na vrijeme, tj. prije formiranja izbornih lista za lokalne izbore (npr. do ožujka 2021.). Ako vlada zaista želi u prioritete postaviti reformu lokalne i regionalne samouprave i postići vidne rezultate, realno je očekivati da bi to mogla provesti u tom roku.
Podrška reformama sigurno ne bi bila mrtvo slovo na papiru i od nekih opozicijskih političkih stranaka. Posljednjih godina svjedoci smo niza istupa u javnim medijima pojedinih općinskih načelnika i gradonačelnika u kojima zagovaraju reforme u sustavu lokalne i regionalne samouprave iako su svjesni da će neki od njih iz opozicijskih stranaka ili nezavisni lokalni lideri izgubiti svoje dužnosničko mjesto. Podrška će sigurno doći i od stručnjaka koji su napisali brojne znanstvene i stručne radove, proveli istraživanja ili održali predavanja u kojima su nebrojeno puta ukazali na razloge i potrebe cjelovite reforme, koja uključuje uspostavu optimalnog broja lokalnih jedinica zbog potrebnog smanjivanja rascjepkanosti i poboljšanja funkcionalne raspodjele kompetencija u javnoj upravi da se postigne veća učinkovitost i smanje teritorijalne nejednakosti u pružanju javnih usluga.
Promjene u lokalnoj samoupravi koje vlada sada predlaže su kozmetičke
Iz definiranog u Programu vlade jasno je da će se kozmetički nešto napraviti na funkcionalnom povezivanju općina jer i po postojećim propisima općine i gradovi mogu zajednički pružati usluge. Neke od njih su same načelno dogovorile zajedničko obavljanje poslova osnivanjem zajedničkog upravnog odjela ili službe, odnosno zajedničkog trgovačkog društva za obavljanje komunalnih poslova. Provedba funkcionalnog povezivanja se teško provodi jer je nepisano pravilo da za povezivanje više općina općinski načelnici trebaju biti iz iste političke stranke. Danas nema puno takvih primjera. Jedan uspješan je Grad Krk i krčke općine koji zajednički pružaju javne usluge dugi niz godina. Ovih dana imamo novi friški primjer najave funkcionalnog povezivanja triju općina - Starigrad, Jasenice i Posedarje. Iz osobnog poznavanja života i rada u tri navedene općine, znajući da su načelnici pripadnici vladajuće političke stranke, a osim toga jedan od njih je i predsjednik Hrvatske zajednice općina, uopće me ne čudi da su to prve općine koje su krenule putem dogovaranja zajedničkog pružanja nekih javnih usluga. Nadam se da će nov način organizacije dijela javnih poslova utjecati na kvalitetnije javne usluge i dobra u tri općine i da će osigurati viši životni standard stanovnicima u tim sredinama. Također željela bih vjerovati da se ne kreće u zajedničko pružanje odabranih usluga iz političkih razloga, nego zbog želje za kvalitetnijim i jeftinijim uslugama.
Osim o teritorijalnoj reorganizaciji, predsjednik vlade Andrej Plenković, potpredsjednici vlade i ministri trebaju se jasno odrediti prema pitanju budućeg jačanja financijske samostalnosti općina, gradova i županija u planiranju, financiranju i pružanju javnih usluga na lokalnoj i regionalnoj razini, potrebi povećanja stupnja decentralizacije, širenju nadležnosti općina, gradova i županija te stvaranju preduvjeta za daljnji prijenos poslova sa središnje državne razine na razinu lokalne i regionalne samouprave. Ne smijemo zaboraviti da je 1. srpnja 2001. godine započela tzv. prva faza decentralizacije. To znači da su gradovi s višim fiskalnim kapacitetom mjerenom prosječnim prihodom od poreza na dohodak po stanovniku (njih 33) i svih 20 županija preuzele više odgovornosti za organiziranje i financiranje iz dodatnog udjela u porezu na dohodak tzv. decentraliziranih funkcija (osnovnog i srednjeg školstva, zdravstva, socijalne skrbi). Financiranje decentraliziranih funkcija ostvarivalo se u manjem dijelu iz prihoda lokalnih proračuna (iz dodatnog udjela u porezu na dohodak), a u značajnom dijelu iz prihoda središnjeg proračuna (iz pomoći izravnanja za financiranje decentraliziranih funkcija). To je dokaz da postojeća decentralizacija nadležnosti i financiranja dijela javnih funkcija nije ojačala odgovornost općina, gradova i županija; nije pojačala njihovu autonomiju niti u pružanju javnih usluga koje se decentralizirano financiraju, a niti je povećala stupanj odgovornosti u provođenju ostalih javnih funkcija iz njihovog djelokruga; odgovornost i sredstva za provođenje decentraliziranih javnih funkcija i dalje su podijeljena između središnje države i lokalne razine javne vlasti, pri čemu lokalna razina vlasti veoma ograničeno sudjeluje u donošenju odluka o podjeli poslova i financija.
Reforma lokalne samouprave potrebna je radi građana i poduzetnika, ali i radi rezanja troškova administracije
Zaključno, potrebne su opsežne reforme radi smanjenja troškova funkcioniranja lokalne administracije, povećanja racionalnosti u distribuciji sredstava iz državnog proračuna, unapređenja suradnje i koordinacije u planiranju i provedbi projekata od lokalnog i regionalnog značaja, unaprjeđenje zakonitosti i transparentnosti rada te, ne manje važnog, jačanja lokalne demokracije i povećanja građanske participacije u donošenju odluka na lokalnoj razini.
Nije baš pristojno hvaliti se vlastitim odrađenim poslom i željama za cjelovitom reformom u području lokalne i regionalne samouprave, ali u vrijeme mog mandata ministrice uprave u vladi koja je, nažalost, potrajala manje od godine dana, pripremljena su dva prijedloga zakona - Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Prijedlog izmjene Zakona o plaćama u općinama, gradovima i županijama.
U srpnju 2016. pripremljen je Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi u kojem je predloženo smanjivanje ukupnog broja birača u lokalnoj jedinici za koju se traži raspisivanje referenduma čime bi se omogućila jača građanska inicijativa i olakšavanje biračima mogućnost predlaganja raspisivanja referenduma. Također je predloženo smanjenje broja članova predstavničkih tijela (općinskih i gradskih vijeća i županijskih skupština) za sveukupno oko 20 posto, a raspon koji je određen ovisno o broju stanovnika jedinice - od najmanje 5 do najviše 41 člana. Predložene su i izmjene prava na naknadu članova predstavničkog tijela jer je postojećim zakonom propisano da imaju pravo na naknadu u skladu s odlukom predstavničkog tijela. Rješenja u lokalnim jedinicama su različita i potpuno neujednačena, kao i način određivanja prava i visina naknade. Stoga je predloženo ujednačavanje kriterija za određivanje naknade uz ograničenje njene visine. Zakonom koji je na snazi utvrđeno je da se općinski načelnik, gradonačelnik i župan biraju na neposrednim izborima, bez ograničenja broja mandata, dok je Ustavom propisano je da nitko ne može biti biran više od dva puta za predsjednika Republike. U Ustavu se ne navodi način izbora lokalnih čelnika, a trajanje i broj mandata uređuju se zakonom. U prijedlogu Zakona predloženo je ograničenje broja mandata lokalnih dužnosnika tako da nitko ne može biti biran više od dva puta za općinskog načelnika, gradonačelnika i župana. Predložene su promjene u smanjenju broja upravnih tijela tako da jedinice do 3000 stanovnika nemaju upravna tijela te su dužne organizirati zajedničko obavljanje poslova, a za jedinice preko 3000 do 5000 predloženo je da imaju jedinstveni upravni odjel, dok jedinice iznad 5000 stanovnika mogu ustrojiti jedinstveni upravni odjel. Upravnim tijelima upravljaju pročelnici koje na temelju javnog natječaja imenuje općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan, koji ih može i razriješiti iz određenih razloga. Prijedlogom zakona predlaže se promjena i imenovanje pročelnika na vrijeme od četiri godine, s mogućnošću ponovnog imenovanja, čime se općinskom načelniku, gradonačelniku i županu otvara mogućnost odabira najbližih suradnika i istovremeno se utječe na postizanje veće profesionalnosti u radu vodećih službenika u lokalnim jedinicama. Ujedno se drugačije uređuju razlozi za razrješenje pročelnika te usklađuju s propisima kojima se uređuju službenički odnosi.
Novac se na lokalnoj razini neracionalno troši
Posljednjih tjedana intenzivno se priča o ovom prijedlogu zakona jer je sadašnja vlada u saborsku proceduru uputila prijedlog zakona koji sadrži gotovo iste promjene. Zaista mi je drago da vlada podržava prijedloge izrađene 2016. godine koje sam sa suradnicima u Ministarstvu uprave pripremila kao politički neovisna ministrica uprave u ime političke stranke Most.
Vodeći se ciljem ostvarivanja smanjivanja rashoda u proračunima lokalnih jedinica pripremila sam, uz podršku suradnika u Ministarstvu, i Prijedlog izmjene Zakona o plaćama u općinama, gradovima i županijama. U Prijedlogu zakona je proračunsko ograničenje za isplatu sredstava za plaće u općinama, gradovima i županijama s 20 posto prihoda poslovanja lokalne jedinice ostvarenih u prethodnoj godini, umanjenih za prihode od domaćih i stranih pomoći i donacija, smanjeno na 15 posto.
Analiza rashoda proračuna lokalnih jedinica za isplaćenu masu plaća u razdoblju od 2010. do 2015. ukazala je da raste broj lokalnih jedinica koje su prekoračile 20 posto zakonskog limita za masu sredstava za isplatu plaća. Iako Zakon o plaćama u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi nalaže ograničenje, prema analizi provedenoj 2016., bile su 404 lokalne jedinice koje su izdvojile u skladu sa zakonskim limitom, ali su bile 83 jedinice koje su izdvojile do 40 posto i 19 jedinica koje su izdvojile 40 posto i više prihoda (za 70 jedinica nije bilo podataka) za isplatu plaća. Ključni problem za neracionalnost u ostvarivanju proračunskih rashoda i nepoštovanja odredbi Zakona o plaćama u dijelu proračunskih ograničenja na masu sredstava za plaće je u tome što nema kaznenih odredbi.
Zamjenik gradonačelnika mjesečno dobivao 5172 kune bruto iako je bio samo volonter
Neracionalnosti u proračunskim rashodima su prisutne ne samo zbog velikog broja lokalnih jedinica i članova vijeća i skupština nego i zbog neuređenog sustava isplate naknada za rad gradonačelnika, općinskih načelnika i njihovih zamjenika te članova općinskih i gradskih vijeća i županijskih skupština (uređuje se odlukama općinskih i gradskih vijeća i županijskih skupština). Prema analizama izvršenim 2016., visina isplaćenih naknada je različita, pri čemu kao primjer navodim isplatu naknade predsjednicima općinskih vijeća koja je iznosila u neto iznosu od 200 do 3500 kuna mjesečno. Naknade potpredsjednicima vijeća isplaćivane su u neto iznosu od 300 kuna do 2000 kuna, naknade članovima općinskog vijeća mjesečno u neto iznosu od 100 kuna do 250 kuna ili po sjednici od 150 kuna do 700 kuna, dok je naknada za predsjednika gradskog vijeća bila u neto iznosu mjesečno 1000 kuna i 427 kuna po sjednici gradskog vijeća. Načelnici i gradonačelnici odnosno njihovi zamjenici mogu biti volonteri, ali za tu dužnost ne ostvaruju plaću, nego naknadu. Na primjer, u jednoj lokalnoj jedinici naknada zamjeniku gradonačelnika koji svoju dužnost obavlja bez zasnivanja radnog odnosa iznosila je mjesečno u bruto iznosu 5172 kune.
HDZ je u Oreškovićevoj vladi stopirao reformu lokalne samouprave
Vlada u kojoj sam bila ministrica uprave opstala je manje od godinu dana tako da nije bilo vremena za pripremu novih prijedloga zakona za cjelovite reforme. Također, nije bilo političke volje HDZ-a za korjenite promjene u sustavu lokalne i regionalne samouprave. Važan razlog tome je u činjenici da su i tada lokalni dužnosnici u općinama, gradovima i županijama pretežno bili članovi te stranke. Brojke i danas pokazuju sličnu situaciju. Na lokalnim izborima 2017. izabrano je 12 župana koji su članovi HDZ-a, 62 gradonačelnika (gotovo u polovini gradova na čelo su došli gradonačelnici HDZ-a, 49 posto) i 195 općinskih načelnika (46 posto). Očito je da predsjednik vlade očekuje slične rezultate i na sljedećim lokalnim izborima u svibnju 2021. pa mu priprema nužnih promjena u sustavu lokalne i regionalne samouprave nije prioritet. Ne zna se hoće li uopće doći na listu ciljeva u budućim godišnjim programima rada vlade ili će se zadržati postojeći sustav bez ikakvih promjena koji će značiti ostanak usitnjenih općina i gradova te prevelikog broja županija. Time će sustav i dalje biti izrazito neučinkovit, nepotrebno će se trošiti previše sredstava bez obzira na to što će se smanjiti broj dužnosnika na lokalnoj razini (zamjenika gradonačelnika u "običnim" gradovima) i zadržati gotovo isti broj zamjenika gradonačelnika u velikim gradovima te smanjiti broj članova u općinskim i gradskim vijećima i županijskim skupštinama. Takvim kozmetičkim promjenama i dalje će izvršna vlast po svojim odlukama, a uz zaštitu političke stranke, ostvarivati visoke plaće uz neprovođenje gotovo nikakvih programa, aktivnosti i projekata za bolje životne uvjete lokalnog stanovništva.
Posebno pitanje u reformi lokalnih jedinica je pitanje razlog opstanka županija ili mijenjanja njihovog statusa.
Broj županija je prevelik, dovoljno nam je pet regija
Prevelik je broj županija koje imaju brojne obveze i nadležnosti u području koordinacije razvojne funkcije lokalnog područja, a bez stvarnog fiskalnog i drugih kapaciteta da to ostvare. Porezni izvori financiranja ne nose dovoljne prihode za financiranje javnih usluga i dobara za koje su županije zadužene. Zakon im ne osigurava niti jednu vrstu poreza za koju samostalno mogu odlučivati i ostvarivati prihode, nego je njihova autonomija u ostvarivanju poreznih prihoda ovisna o Ministarstvu financija koje samostalno utvrđuje stopu i osnovicu od tih prihoda bez konzultacija sa županijama. Najvažniji izvor prihoda je udio u zajedničkom porezu na dohodak (oko 45 posto proračunskih prihoda) i pomoći za financiranje decentraliziranih troškova zdravstva, socijalne skrbi i obrazovanja (oko 45 posto proračunskih prihoda). Županije nemaju dovoljan broj odgovarajuće obrazovanih stručnjaka za ostvarivanje prihoda iz EU fondova za financiranje razvojnih projekta. U tim im poslovima pomažu regionalne razvojne agencije pri čemu u nekim županijama, iako su one osnivači razvojnih agencija, nema odgovarajuće suradnje zbog političkih razloga ili nedovoljnih znanja pojedinih župana o načinu pripreme strateških dokumenata na županijskoj/regionalnoj razini.
U Ministarstvu uprave smo 2016. kao jednu od podloga za reforme u lokalnoj i regionalnoj samoupravi izradili analizu koja je obuhvatila obrazloženja pitanja učinkovitosti upravljanja u županijama kao jednom od temeljnih načela dobrog upravljanja na lokalnoj razini. S obzirom na postavljeni cilj, analizom su obuhvaćena sljedeća područja: djelokrug i unutarnje ustrojstvo, planiranje (strateški dokumenti, razvojni planovi), razvojni programi, područja ulaganja i apsorpcija europskih sredstava, računovodstveno poslovanje i financijsko upravljanje (sredstva za financiranje decentraliziranih funkcija, broj proračunskih korisnika, udjeli u temeljnom kapitalu trgovačkih društava), riznica (uspostava lokalne riznice) te postupci javne nabave. U svim su područjima uočene slabosti i izazovi za buduće rješavanje.
Broj županija je prevelik iz brojnih razloga. Malene su površinom i po broju stanovnika za obavljanje svoje uloge u pružanju usluga i osiguranju dobara. Županija ima previše prema više kriterija. Tako prosječni broj stanovnika jako varira od jedne do druge županije. Kriterij broja jedinica lokalne samouprave na 100.000 stanovnika u županiji također ukazuje na potrebu promjene (24 jedinice u Krapinsko-zagorskoj i 10 jedinica u Zagrebačkoj), kao i kriterij prosječne površine jedinice lokalne samouprave u pojedinim županijama. Po tim kriterijima postoje objektivni razlozi za postojanje jedinica lokalne samouprave kada je broj stanovnika relativno malen, gustoća naseljenosti niska i stanovništvo živi uglavnom u ruralnom području. U takvim područjima stanovništvu treba osigurati javna dobra i usluge jer se uglavnom radi o područjima u kojima su nedovoljno razvijene infrastruktura i društvene djelatnosti ili se radi o izoliranim područjima koja nisu dobro prometno povezana te ne omogućuju stanovnicima odlazak u udaljene gradove radi obrazovanja ili liječenja. Zato se okrupnjavanje jedinica lokalne samouprave preporučuje za jedinice u kojima većina stanovništva živi uglavnom u urbanom području.
Prema metodologiji Državnog zavoda za statistiku, pretežito ruralna područja su ona u kojima manje od 50 posto stanovnika živi u urbanim zajednicama i u kojima je gustoća stanovnika veća od 150 stanovnika po četvornom kilometru. Četiri su takve županije (Šibensko-kninska, Ličko-senjska, Sisačko-moslavačka i Virovitičko-podravska). U osam županija udio stanovništva u urbanim zajednicama manji je od 50 posto (Brodsko-posavska, Bjelovarsko-bilogorska, Varaždinska, Vukovarsko-srijemska, Požeško slavonska, Krapinsko- zagorska, Koprivničko-križevačka i Karlovačka). Grad Zagreb smatra se urbanim područjem. Prema navedenim kriterijima osam se županija može smatrati mješovitim područjima (Istarska, Splitsko-dalmatinska, Primorsko-goranska, Dubrovačko-neretvanska, Zagrebačka, Zadarska, Međimurska, Osječko-baranjska), i one su, prema kriteriju udjela stanovništva u urbanim zajednicama, kandidatkinje za smanjenje teritorijalne fragmentacije.
Postojeći broj i odgovornosti županija su neodgovarajući za zemlju od četiri milijuna stanovnika. Uz sve te razloge ne bih posebno naglašavala potrebu smanjivanja broja županija na manji broj regija (optimalan broj je pet) jer za to postoje razlozi od povijesnih do geografskih o kojima stručnjaci pa i pripadnici opozicijskih stranaka puno govore u posljednje vrijeme. Ponovila bih da su županije nastale u vrijeme sasvim drugačije organizacije države s posve drugom ulogom. Uloga županija je osnažena pripajanjem ureda državne uprave županijama. Uz to, velik je broj župana iz redova HDZ-a pa ne vjerujem da će HDZ-ova vlada bilo što napraviti sa smanjenjem broja županija. Županije se dobile veću ulogu 2001. prvom fazom decentralizacije jer su samo 32 grada imala fiskalni kapacitet, po kriterijima Ministarstva financija, da preuzmu organizaciju pružanja i financiranja decentraliziranih funkcija. Za sve ostale gradove i sve općine te su poslove preuzele županije. Započetom decentralizacijom 2001. broj županija je ostao nepromijenjen, što je dovelo do toga da županije, iako formalno definirane kao jedinice regionalne samouprave, nisu postale hrvatske regije. Sada je prilika da se to promijeni i da se unaprijede organizacija i rad javne uprave, što će pridonijeti razvoju poduzetništva i boljim uvjetima za život građana.
Bez reforme lokalne samouprave neće se postići učinkovita i transparentna Hrvatska
Dodatni razlog za smanjivanje broja županija, ne manje važni, klasifikacija je prostornih jedinica za statistiku (NUTS klasifikacija) koja kao statistička klasifikacija služi za prikupljanje, obradu, analizu i publiciranje statističkih prostornih podataka na razini Europske unije i kojom se prostorne jedinice razvrstavaju u različite razine temeljem broja stanovnika. Prostorne jedinice za statistiku imaju financijsko i razvojno značenje jer služe za određivanje prihvatljivosti prostornih jedinica za korištenje fondova Europske unije u okviru Kohezijske politike te su prostorna razina na kojoj se mogu izrađivati programski dokumenti za potrebe Kohezijske politike. Važnost ove klasifikacije postaje izrazito važna kada znamo da je do sada apsorpcija ESI sredstava nedovoljna na županijskoj razini. U novom Višegodišnjem financijskom okviru očekuju se potencijalni EU prihodi za kohezijsku i razvojnu politiku i sredstva iz europskog programa za oporavak Europe za nove generacije kroz Fond za oporavak i otpornost. Tek će se u budućnosti vidjeti rezultati usmjerenih sredstava za regionalni razvoj. Međutim, dosadašnji rezultati provedbe projekata na županijskoj razini ne daju razloge za preveliki optimizam. Razlog tome je i nedostatak osiguranih sredstava u županijskim proračunima za sufinanciranje projekata koji se pretežno financiraju ESI sredstvima, ali i nedovoljni kapaciteti za provedbu projekata.
Hrvatska treba sveobuhvatne reforme u području javne uprave s naglaskom na strukturne reforme u lokalnoj i regionalnoj samoupravi za postizanje učinkovite i transparentne države, što je prioritet 4. u Programu vlade Republike Hrvatske od 2020. do 2024. U programu su navedena tri cilja i niz mjera za ostvarenje prioriteta 4. Smatram da opisane mjere u programu vlade nisu dovoljno ambiciozne i da se njima, kako su opisane, neće postići učinkovita, transparentna i otporna Hrvatska.
Jedina šansa da se provede prava reforma u javnoj upravi je izbor predsjednika vlade koji, na temelju programa i osvojenog mandata, treba beskompromisno krenuti s jasnom vizijom i željom da na samom početku mandata utvrdi ambiciozan pravac potrebnih promjena u javnoj upravi. Promjene trebaju biti u smjeru organizirane, učinkovite i transparentne javne uprave te nove teritorijalne organizacije lokalne i regionalne samouprave. Ne smije se zadovoljiti provođenjem isključivo kozmetičkih mjera koje će osigurati političko mjesto i daljnji ostanak na osvojenim pozicijama. Tek kada bude spreman uvjeriti političku stranku da je potrebno donijeti i provesti strategiju decentralizacije na svim razinama i time postići konkretne ciljeve, od ušteda u državnom proračunu i proračunima lokalnih i regionalnih jedinica do bolje upravne i teritorijalne organizacije javne uprave i tijela koji se financiraju iz državnog proračuna i proračuna lokalnih i regionalnih jedinica, moći će se reći da Hrvatska ima predsjednika vlade čiji su prioriteti učinkovitost i transparentnost. Za to je na prvom mjestu potrebna snažna politička podrška na svim razinama. Osobno smatram da jačanje transparentnosti i povećanje učinkovitosti javne uprave s naglaskom na lokalnu i regionalnu samoupravu te međusobna kompatibilnost i povezanost mjera koje trebaju dovesti do kvalitativne promjene u obavljanju javnih poslova državnih institucija, institucija koje djeluju na lokalnoj i regionalnoj razini te obavljanje različitih javnih zadaća, odnosno pružanje javnih usluga i osiguranje javnih dobra građanima i poduzetnicima, nije moguće bez spremnosti hrvatskih birača da na izborima prepoznaju osobu kojoj su te teme na visokom mjestu prioriteta. Mišljenja sam da je to prvenstveno nestranačka osoba jer svaka od prevelikog broja političkih stranaka ima sasvim druge prioritete. Jednom izabrani predsjednik vlade trebao bi biti spreman na radikalne reforme pod cijenu gubitka sljedećih izbora.