Foto: FAH

S OBZIROM na tenzije unutar trokuta Vlada - lokalne taxi udruge - Uber koje su kulminirale ovotjednom taxi blokadom jedne od zagrebačkih prometnih žila kucavica, javnost će sigurno zanimati i činjenica da se pitanje regulacije usluge prijevoza putem internetske aplikacije Uber nalazi u središtu pažnje najvažnije EU pravosudne institucije – Suda Europske unije (Sud pravde). Sud pravde trenutno postupa u nekoliko zasebnih predmeta vezanih uz slobodu poslovanja Ubera u Europskoj uniji, s tim da je trenutno najzanimljiviji predmet C‑434/15 Asociación Profesional Elite Taxi v Uber Systems Spain SL.

Predmet Elite Taxi stigao je pred Sud pravde posredstvom španjolskog suda pred kojim se vodi spor između barcelonske udruge taksista «Elite Taxi» i španjolskog Ubera. Elite Taxi tužio je Uber da svojim modelom poslovanja predstavlja nelojalnu konkurenciju taxi poduzetnicima jer vozači i vozila koja prevoze korisnike putem Uber platforme ne ispunjavaju sigurnosna pravila koje moraju ispuniti taxi poduzetnici. Uber se branio kako Elite Taxi krivo pretpostavlja da se Uber bavi djelatnošću prijevoza, tvrdeći da se bavi pružanjem digitalnih usluga posredovanja između krajnjih korisnika putem njegove tehnološki inovativne platforme. Suočen s ovim sukobom, koji po žestini nije ništa blaži od onog kojeg ovih dana pratimo u Hrvatskoj, španjolski sud je od Suda pravde zatražio pomoć.

Čime se bavi Uber?

Ključna dilema na koju mora odgovoriti Sud pravde tiče se vrste djelatnosti kojom se bavi Uber. U slučaju da Sud pravde ocjeni kako se radi o pružanju usluga informacijskog društva (digitalna usluga), Uber bi uživao široku zaštitu jamstva slobode kretanja usluga na čitavom području Europske unije. Države članice ne bi mu mogle nametati svoja pravila koja se odnose na prijevoznike i nastavio bi poslovati kao što posluje sada. U slučaju da Sud pravde ocjeni da se Uber bavi uslugom prijevoza, njegovo bi poslovanje primarno bilo u regulatornoj nadležnosti država članica koje bi, načelno, bile slobodne postavljati uvjete pod kojima je tu djelatnost dopušteno obavljati na njihovom teritoriju.

Postupak u predmetu Elite Taxi još uvijek je u tijeku i odluka Suda pravde koji u ovom predmetu sudi u Velikom vijeću očekuje se najkasnije do kraja godine. Ono što predmet čini trenutno posebno zanimljivim je činjenica da je prije nešto više od mjeseca dana objavljeno mišljenje nezavisnog odvjetnika Szpunara. Sud pravde u svom sastavu ima 11 nezavisnih odvjetnika i odvjetnica koji imaju status sudaca i sutkinja, ali s vrlo specifičnom ulogom. Njihov zadatak je da u konkretnim predmetima izrade detaljnu pravnu analizu spora te daju svoje mišljenje kako bi Sud u konačnici trebao riješiti spor. Sudsko vijeće nije vezano mišljenjem nezavisnog odvjetnika, ali u većini predmeta sudska vijeća uvažavaju i prate takva mišljenja.

Nakon što je Sud pravde objavio mišljenje nezavisnog odvjetnika Szpunara u kojem je zauzeo stajalište da Uber pruža uslugu prijevoza, u medijima je prevladala ocjena kako se predmet ne razvija u korist Ubera. Štoviše, šira javnost je mišljenje shvatila kao signal da će Sud pravde dopustiti državama članicama da Uber tretiraju kao taxi poduzetnika. Takvo shvaćanje ne odgovara pažljivo sročenoj argumentaciji nezavisnog odvjetnika. Nezavisni odvjetnik je uistinu zaključio kako Uber pruža uslugu prijevoza. No, kako je to u sudovanju ove (ustavne) razine redovito slučaj, vrag leži u detaljima.

"Gaža ekonomija"

Izuzetno je bitno naglasiti kako nezavisni odvjetnik smatra da se Uber bavi tzv. kombiniranom djelatnošću koja se dijelom sastoji od digitalne usluge, a dijelom od usluge prijevoza. Upravo ta činjenica mogla bi se u konačnici pokazati presudnom za mogućnost država članica da zakonskim putem propisuju uvjete pod kojima Uber može poslovati na njihovom području. Prema nezavisnom odvjetniku, nije sporno da Uber putem svoje internetske platforme obavlja digitalnu djelatnost. Štoviše, nezavisni odvjetnik naglašava kako uz neke druge platforme, kao što je na primjer i u Hrvatskoj naširoko korišteni Airbnb, Uber predstavlja jednu od perjanica tzv. „gaža ekonomije“ (gig economy, fuš odnosno kooperativna ekonomija).

No, nezavisni odvjetnik također je zauzeo stajalište kako je svrha informatičke platforme podređena osiguravanju usluge prijevoza za njene korisnike. Štoviše, ono što uslugu prijevoza čini prevladavajućom u odnosu na informatičku uslugu u tako kombiniranoj djelatnosti je činjenica da Uber ima potpunu kontrolu nad uvjetima pod kojima se prijevoz krajnjih korisnika odvija. Internetska platforma Uberu osigurava dominantnu poziciju koju koristi kako bi odredio ne samo cijenu usluge, već i većinu ostalih aspekata usluge uključujući i sigurnost vozila odnosno u konačnici i mogućnost da vozača pa i korisnika isključi iz platforme.

Dominantna usluga prijevoza

Istovremeno, inzistirajući na informatičkom karakteru svoje temeljne djelatnosti i pozivajući se na tržišnu slobodu ugovaranja između prijevoznika i korisnika, Uber «elegantno» izbjegava prihvatiti odgovornost za provedbu osnovnih radno-pravnih jamstava kao što su na primjer maksimalan broj radnih sati ili minimalna naknada primjerena za radni odnos između Ubera i vozača, kako god specifičan i „poseban“ on bio.

U tom smislu, nezavisni odvjetnik zaključio je da se Uber bavi dominantno, iako ne isključivo, uslugom prijevoza te da kao takav može biti predmet zakonske regulacije kojom svaka država članica zasebno uređuje uslugu prijevoza na svom području.

Ako se Veliko vijeće složi s mišljenjem nezavisnog odvjetnika, ovako izbalansirano stajalište imat će vrlo konkretne posljedice za sve države članice. Prije svega, iz mišljenja jasno proizlazi da države članice nisu slobodne propisivati što god im padne na pamet. Štoviše, s obzirom na to da se Uber bavi kombiniranom djelatnošću teško je zamisliti okolnosti u kojima država članica može jednostavno zabraniti rad Uberu na svom području. Države članice mogle bi Uberu nametnuti uvjete pružanja usluge prijevoza koje se odnose na sigurnost vozila, stručnu osposobljenost i profesionalnost vozača, određenu radno-pravnu zaštitu vozača u odnosu na Uber, zaštitu potrošača, uključujući i cijenu usluge. No, takva pravila morat će vrijediti istovjetno kako za Uber, tako i za tradicionalne taxi prijevoznike.

Zakon ne smije favorizirati nikoga

Zakonska pravila kojom će konkretna država članica urediti njegovo poslovanje nikako ne smiju Uber dovesti u nepovoljniji tržišni položaj u odnosu na domaće taxi prijevoznike. Uber u tom
smislu ne štiti samo činjenica da bi se u takvom slučaju radilo o tržišnoj diskriminaciji temeljem porijekla, već i o ograničavanju slobode kretanja digitalne usluge upravo zato što se Uber bavi kombiniranom djelatnošću. Posebno je zanimljiva činjenica da će se Uber, ako sudsko vijeće u predmetu Elite Taxi zauzme isto stajalište kao i nezavisni odvjetnik Szpunar, naći u puno zahtjevnijem poslovnom položaju u onim državama članicama koje imaju kvalitetno uređeno tržište prijevozničkih, a posebno taxi usluga.

Njegov položaj u onim državama u kojima je to tržište pravno uređeno na nedosljedan, proturječan način i gdje nema stvarne tržišne utakmice, a time i zaštite potrošača, bit će puno povoljniji. Pravno stajalište nezavisnog odvjetnika na neki način predstavlja odjek sudskih i/ili upravnih odluka u državama u kojima postoje jasna, koherentna pravila kojima se uređuje taxi prijevoz u svrhu zaštite sigurnosti odnosno položaja potrošača i koja se dosljedno provode u svakodnevici. Skrivajući se iza svoje informatičke djelatnosti, Uber je do sada učestalo pokušavao izbjeći takva pravila, što mu je osiguravalo cjenovnu prednost usprkos rizika slabije zaštite potrošača, ali i radničkog položaja samih vozača.

Uređena tržišta

Sudovi od Francuske preko Belgije do Njemačke kažnjavali su Uber radi takvog poslovanja. No, ključni element u tim sporovima između nacionalnih vlasti i Ubera predstavlja činjenica da je u tim državama tržište usluge prijevoza kvalitetno i koherentno uređeno u svrhu zaštite potrošača kako na zakonskom papiru, tako i u praksi. U državama članicama koje imaju neuređeno odnosno nefunkcionalno tržište usluga prijevoza, taxi poduzetnici neće na raspolaganju imati pravni argument da Uber predstavlja nelojalnu konkurenciju, s obzirom na to da i sami na razne načine izbjegavaju neke osnovne postavke kojima služi jamstvo lojalnosti u tržišnom natjecanju.

Odnosno, u neurednim tržišnim okolnostima Uber će puno lakše uspjeti u namjeri rušenja zakonskih ili administrativnih pravila koje mu država nameće upravo zato što se ta ista pravila učinkovito ne primjenjuju i na tradicionalne domaće taxi prijevoznike. Stoga, ako su istinite tvrdnje koje se učestalo iznose u javnosti kako je u Hrvatskoj tržište taxi usluga „divlje“, kako u smislu nedorečenih ili zastarjelih zakonskih i administrativnih pravila koja se odnose na sigurnost vozila, stručnost i profesionalnost vozača odnosno zaštitu potrošača, tako i u smislu činjenice da se ne provode dosljedno u praksi, Uberova pravna pozicija ovdje je puno povoljnija nego recimo u Danskoj gdje se povukao s tržišta jer nije htio ispuniti vrlo visoke kriterije zaštite potrošača koje su dosljedno morali poštivati svi ostali domaći taxi prijevoznici.

Divlje tržište

Na žalost, iskustvo korištenja taxi usluga u Hrvatskoj ukazuje kako su tvrdnje o „divljoj“ tržišnoj utakmici u Hrvatskoj vjerojatno osnovane. Vozila koje koriste taxi obrtnici kroz Hrvatsku često su dotrajala ili su pak u neurednom stanju koje opravdava sumnju u njihovu tehničku ispravnost ili usklađenost s nekim minimalnim pravilima kvalitete taxi usluge. Kvaliteta taxi vozač predstavlja više od pola usluge i na hrvatskom tržištu zasigurno ima vozača koji ostvaruju standard profesionalnost na najvišem nivou. No, i uz časne taxi obrtnike učestalo se događa da je značajan broj vozača nepristojan ili još gore agresivan prema ostalim sudionicima prometa odnosno samim klijentima.

Poseban slučaj su oni taksi prijevoznici koji su spremni iskoristiti neznanje turista i naplatiti im cijenu usluge izvan svih tržišnih okvira ili pak oni koji će napraviti sve kako bi izbjegli obvezu izdavanja računa.

Prosvjed u Vukovarskoj

Neugodne snimke s nedavnog prosvjeda taxi obrtnika u Zagrebu na kojima njihovi predstavnici strastveno obrazlažu kako Uber svojim ponašanjem izbjegava primjenu hrvatskih propisa koji se odnose na uslugu prijevoza, a da istovremeno, na još maštovitiji način, objašnjavaju kako taksisti nisu bili dužni prijaviti javni prosvjed jer se radi o „spontanom okupljanju“ samo dodatno hrani sumnju da dobar dio pripadnika te profesije ne brine činjenica što Uber možda ne poštuje pravila sigurnosti vožnje i zaštite potrošača već da je jednostavno uspješniji od njih u izbjegavanju istih.

Naravno, činjenica da je dio prosvjednika pokazao sklonost prostačkom i nasilničkom ponašanju prema pripadnicima medija samo dodatno potvrđuje negativan dojam. U ovakvim hrvatskim okolnostima nije teško zamijetiti određenu ironija koju bi mogla donijeti taksistička srdžba prema Uberu. Nova regulacija usluge prijevoza koju najavljuje Vlada, potaknuta dobrim dijelom upravo pritiskom taxi prijevoznika, bit će uspješna u stvaranju lojalnijih uvjeta tržišne konkurencije jedino ako se novim pravilima uvedu novi, znatno viši standardi sigurnosti vožnje, kvalitete usluge i zaštite potrošača koji će se primjenjivati jednako i na Uber i na taxi obrtnike.

To je razvoj koji bi značajan dio taxi obrtnika mogao dočekati s ne baš velikim oduševljenjem. Toj ironiji mogla bi pridonijeti i sljedeća činjenica. U svom mišljenju nezavisni odvjetnik nije zaključio kako Uber pruža taxi uslugu već uslugu prijevoza. Uber je u Hrvatskoj i do sada koristio argument da vozači koji koriste njegovu internetsku platformu ne pružaju taxi već limuzinsku uslugu. Ne radi se samo o jezičnom manevru.

Javni prijevoz

Taxi usluga je usluga javnog prijevoza i kao takva uživa određene povlastice koje ostale usluge prijevoza nemaju (korištenje dijelova prometnica koje su rezervirane za javni prijevoz ili korištenje taxi stajališta itd.). Uber do sada nije pokazivao interes za uslugom javnog prijevoza, a iz mišljenja nezavisnog odvjetnika nigdje ne proizlazi da se Uber može prisiliti da uslugu prijevoza pruža isključivo kao uslugu javnog prijevoza. Mišljenje nezavisnog odvjetnika ostavlja to pitanje otvorenim. No, činjenica da je nezavisni odvjetnik naglasio kako se Uber bavi kombiniranom djelatnošću ide u prilog argumentu kako bi takvo ograničenje predstavljalo nerazmjerno ograničenje slobode pružanja (digitalnih) usluga.

Drugim riječima, države članice mogle bi propisati stroga pravila sigurnosti prijevoza i zaštite potrošača koje bi Uber morao poštivati, ali možda ga ne bi mogle prisiliti da uslugu pruža u administrativnim okvirima koji su uobičajeni za taxi prijevoznike kao što je na primjer natjecanje za određeni broj taxi dozvola na nekom lokaliziranom području. S obzirom na to da je Vlada najavila kako će novom regulativom riješiti pitanje nedostatne kvalitete i lojalnosti na tržištu usluga prijevoza, bilo bi korisno posvetiti posebnu pažnju upravo ovom aspektu. Na kraju na umu treba držati i još jednu vrlo važnu činjenicu.

Novi sukobi zbog tehnološkog napretka

Način na koji će novi zakonodavni okvir urediti položaj Ubera na hrvatskom tržišta imat će automatski posljedice i na ostala informatička društva koja se bave kooperativnom ekonomijom. Neće biti moguće odrediti jedan model za Uber, a drugi za recimo Airbnb. Ako je Uber ništa drugo no klasičan prijevoznik koji je kao takav dužan poštovati pravila sigurnosti prijevoza nije li Airbnb ništa drugo no klasičan ugostitelj i kao takav mora poštovati sva pravila tog područja?

Nije nerazumno pretpostaviti da će, u slučaju da Vlada ne uspije uspostaviti uravnotežen pravni okvir, hotelijeri krenuti sličnim putem kako bi se riješili konkurencije raznih internetskih platformi za pružanje usluga smještaja. U tom slučaju imat ćemo novi izravan sukob između tzv. velikog kapitala i nekoliko tisuća «malih» poduzetnih građana koji uz pomoć tehnološkog napretka pokušavaju zadržati neki prosječni životni standard sudjelujući u hrvatskom turističkom kolaču. Ako se nađemo u takvoj situaciju moći ćemo zaključiti da smo se uspješno doveli na putu da si prepilimo granu na kojoj sjedimo.

*Dr. sc. Goran Selanec je međunarodno priznati stručnjak za antidiskriminacijsko pravo i ljudska prava. Pravni fakultet je završio u Zagrebu, a titule magistra i doktora znanosti prava stekao je na uglednom University of Michigan u SAD-u. Akademsku karijeru gradio je na katedrama za ustavno pravo i europsko javno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, a stručnu karijeru u pravnoj praksi radeći, između ostalog, kao član mreže pravnih stručnjaka i stručnjakinja za rodnu jednakost Europske Komisije i zamjenik pravobraniteljice za ravnopravnost spolova Republike Hrvatske. Jedan je od 11 kandidata i kandidatkinja za Ustavni sud.