U NEDAVNOJ analizi smo kvantitativno secirali veličinu javnog sektora u Hrvatskoj kako bismo se približili odgovoru na pitanje je li on prevelik, a danas donosimo analizu njegove (ne)učinkovitosti.

>>> Koliki je zapravo hrvatski javni sektor? Konačno imamo odgovor

Podaci iz prvotne analize (link gore) pokazuju da Hrvatska nema prevelik javni sektor kada se gleda cijela EU, ali je relativno velik u odnosu na zemlje usporedivog gospodarskog razvoja. Također, jasno je da se eventualni viškovi u javnom sektoru ne odnose na zanimanja kao što su liječnik, medicinska sestra/tehničar, učitelj, terenski policajac (nasuprot uredskom) i slična, nego na državno-administrativni, odnosno birokratski dio javnog sektora, u kojem kod nas radi više ljudi od prosjeka EU. 

Radimo potpuno suprotno od Skandinavaca

U usporedbi sa zemljama Skandinavskog poluotoka koje imaju relativno velik javni sektor, ali mali državno-administrativni aparat, za Hrvatsku vrijedi suprotno. Veličina javnog sektora u Švedskoj, Finskoj i Danskoj ne proizlazi iz golemog birokratskog aparata, nego većeg broja liječnika, medicinskih sestara i učitelja u odnosu na Hrvatsku. 

Pokazalo se i da je u vrijeme prošle krize dominantna političko-gospodarska misao bila očuvanje radnih mjesta u javnom sektoru, a da bi se to postiglo u situaciji kada propada privatni sektor, u kojem je 150.000-200.000 ljudi ostalo bez posla, i radikalno se smanjuju proračunski prihodi krenulo se u nepovoljno (skupo) zaduživanje pa je javni dug RH narastao s 39% BDP-a 2008. na gotovo 85% 2015., podizanje poreza i trošarina (krizni porez tzv. harač i podizanje PDV-a s 22 na 23 pa 25% itd.) te čak i rezanje državnih investicija. 

Efikasnost javnog sektora je važnija od njegove veličine

No od same veličine javnog sektora važnija je njegova efikasnost. Ako je javni sektor racionalan, učinkovit, svrsishodan i razmjeran, onda će biti podrška privatnom sektoru i rastu produktivnosti. U suprotnom djeluje kao vremenski, financijski, organizacijski, politički i društveni uteg koji u najboljem slučaju sprječava rast i razvoj privatnog sektora, a u najgorem ga postepeno uništava. 

Na početku prošle analize spomenuli smo da je javni sektor u Hrvatskoj puno privlačniji od privatnog. Kada se korigira za radni staž, obrazovanje, složenost posla, radno vrijeme, satnicu i slično, javni sektor prema zadnjim analizama ima od 10-15% veće plaće od privatnog. No to čak i nije primarni razlog zbog kojeg ljudi preferiraju zaposlenje u javnom sektoru.

Primarni razlog je sigurnost radnog mjesta. Poznato je da su radnici u javnom sektoru zaštićeni kolektivnim ugovorima, zakonima i pravilnicima kao lički medvjedi. Čak i kod teške povrede dužnosti u javnom sektoru teško se dobiva otkaz. U pravilu je najgore što se dogodi premještaj na radno mjesto s manjom plaćom.

Službene brojke o zaposlenima u javnom sektoru su upitne vjerodostojnosti

Inače, brojke službeno zaposlenih u javnom sektoru u Hrvatskoj nisu sasvim vjerodostojne. Prema podacima Ministarstva uprave, kad govorimo o onima koji primaju plaću iz proračuna, za državu radi 235.391 osoba. No to je daleko od potpunog broja. Primjerice, u tom sustavu još nije Ministarstvo obrane s čak 17.000 zaposlenih. Metodologija izračuna se mijenjala u posljednjih 5 godina pa je nemoguće dobro usporediti rast ili pad broja zaposlenih, a kamoli broj onih koji su dobili otkaz. Prema službenim podacima, 464 radnika su 2018. dobila otkaz u javnom sektoru. Ako uzmemo da u javnom sektoru radi otprilike 250.000 ljudi (neke procjene "šireg" javnog sektora pokazuju da bi ukupan broj zaposlenika onoga što smatramo državom mogao biti i do 400.000), ispada da je manje od 0,02% zaposlenih u javnom sektoru 2018. dobilo otkaz. 

Važan pokazatelj - stopa zamjene radnika u javnom sektoru

Da je stopa zamjene radnika u javnom sektoru RH mala, pokazuju i podaci EU. I u ovom slučaju postoji problem s neusklađenosti nacionalnih metodologija među državama članicama, pri čemu većina zemalja i ne prikuplja te podatke. Stopa zamjene radnika u javnom sektoru odnosi se na postotak ukupno zaposlenih koji se svake godine mijenja novim zapošljavanjima.

U Hrvatskoj se manje od 4% radnika javnog sektora godišnje zamijeni novim radnicima, što je relativno malo. U Bugarskoj je obrtaj 15%, Švedskoj 11%, Ujedinjenom Kraljevstvu 9%, Poljskoj 7%, a u jako birokratiziranoj Francuskoj, s velikim javnim sektorom i snažnim sindikatima, 6%. Kako znamo da se broj zaposlenih u javnom sektoru RH iz godine u godinu povećava, možemo zaključiti da se ne radi o efektu koji proizlazi iz racionalizacije javnog sektora.

Smjenjivost političara je jako bitna za očuvanje efikasnosti političkog sustava jer je "kazna" za korumpiranog ili nesposobnog političara to što ga se na narednim izborima neće ponovno izabrati na funkciju koju je obnašao. Smjenjivost radnika u javnom sektoru, odnosno neki oblik sankcioniranja nedopuštenog ponašanja, kao što je korupcija, nepotizam, nerad ili nesposobnost, trebala bi djelovati na sličan način i sprječavati takvo ponašanje. Pojednostavljeno rečeno, ako radnik u javnom sektoru ne odgovara svojom pozicijom za rezultate svog rada, on neće imati osjećaj da se mora ponašati odgovorno i u skladu sa zakonom jer su sankcije za koruptivno i neodgovorno ponašanje male ili nikakve. S obzirom na to da u hrvatskom javnom sektoru jako malo ljudi dobiva otkaz i da je stopa zamjene jako niska, možemo zaključiti da mehanizam "smjenjivosti" ne funkcionira.

Graf 1. Prosječna godišnja stopa zamjene radnika u javnom sektoru (u %)

Dva tipa zaposlenja u javnom sektoru - službenici i zaposlenici

Veličina javnog sektora je tek početna točka analize javnog sektora s kvantitativne strane. No u pozadini same količine zaposlenih u javnom sektoru, osim tipa poslova, je i tip samog zaposlenja. Sve države članice EU razlikuju dva tipa zaposlenika u javnom sektoru ovisno o pravnom okviru zaposlenja, odnosno o većoj ili manjoj zaštiti radnog mjesta; tradicionalni oblik javnog službenika koji je posebno pravno zaštićen u odnosu na "normalne" radnike bilo zakonom, kolektivnim ugovorom ili pravilnikom te javnog zaposlenika, što se odnosi na radno mjesto koje je pravnim statusom slično ili isto kao radno mjesto u privatnom sektoru. 

U Hrvatskoj više od 90% zaposlenih u javnom sektoru spada u prvu kategoriju javnog službenika koja je posebno zaštićena u odnosu na javne zaposlenike i zaposlenike u privatnom sektoru. U tome je rekorder u EU, "bolja" je od Grčke i Francuske koje su poznate po jakoj pravnoj zaštiti javnog sektora i snažnim sindikatima. Inače je trend u EU da se postepeno ukida posebna pravna zaštita javnih službenika i da se radnici u javnom sektoru izjednačavaju u pravima s radnicima u privatnom sektoru. Hrvatska se očigledno uspješno othrvala takvom trendu. Zanimljivo je da skandinavske države također postepeno ukidaju javne službenike, kao i Njemačka i Austrija. U Njemačkoj i Austriji javni službenici čine tek malo više od 40% zaposlenika u javnom sektoru, u Finskoj nešto više od 30%, Danskoj manje od 20%, a u Švedskoj tek par postotaka.

Graf 2. Udio javnih službenika u ukupnom broju zaposlenih u javnom sektoru (u postocima)

Hrvatski sustav radnike u javnom sektoru pravno više štiti od ostalih

Sljedeći kriterij koji je zanimljiv u vezi efikasnosti javnog sektora je razlika između karijerno baziranog sustava i sustava baziranog na poziciji. Prvi sustav karakterizira jasna odvojenost zakona o javnim službama i općeg radnog prava (u smislu da su radnici u javnim službama daleko više pravno zaštićeno od ostalih), zatvorena politika zapošljavanja (zapošljavanje je netransparentno i bazirano na vezama i poznanstvima), unaprjeđenju na temelju senioriteta (starosti, radnog staža) i slabu dostupnost radnog mjesta osobama "izvan sustava". Drugi tip je sličniji onom u privatnom sektoru, pri čemu su zapošljavanje, unaprjeđenje i plaća više bazirani na rezultatima i fleksibilniji su. 

Prema podacima EUPACK-a (Europsko znanje o javnoj administraciji država, projekt EU), Hrvatska spada u skupinu država u kojima je javni sektor baziran na karijernom sustavu, koji prevladava u srednjoj Europi (Austrija, Belgija, Cipar, Danska, Njemačka, Grčka, Estonija, Francuska, Italija, Litva, Portugal, Španjolska i Hrvatska). Sustav na bazi pozicije (drugi, sličniji privatnom sektoru) je u Estoniji, Finskoj, Mađarskoj, Latviji, Nizozemskoj, Švedskoj, Slovačkoj, Sloveniji i Ujedinjenom Kraljevstvu. Bugarska, Češka, Irska, Malta, Poljska i Rumunjska imaju mješoviti sustav. 

Hrvatska ima zatvoreni javni sektor

Po pitanju otvorenosti javnog sektora razlikuje se otvoren javni sektor, u koji se zapošljava prema potrebnim pozicijama s velikom mobilnosti radnika između javnog i privatnog sektora, i zatvoren javni sektor, u kojem se jako teško zapošljavaju ljudi "izvan sustava" te je mala mobilnost i transfer znanja između javnog i privatnog sektora. Hrvatska spada u države sa zatvorenim javnim sektorom u društvu s Francuskom, Austrijom, Njemačkom, Grčkom, Španjolskom, Francuskom, Italijom, Luksemburgom, Portugalom i Rumunjskom. Otvoren javni sektor je karakterističan za Dansku, Estoniju, Finsku, Litvu, Švedsku i Sloveniju.

Zanimljive su kombinacije sustava javnog sektora i njegove otvorenosti. Tako primjerice za Dansku vrijedi da je javni sektor karijerno baziran, ali istodobno jako otvoren, dok je u Češkoj baziran na poziciji, ali jako zatvoren. Hrvatska ima karijerno baziran sustav javnog sektora koji je jako zatvoren. 

Javni sektor postoji da bi služio cijelom društvu i svim građanima države, u skladu sa zakonima, na nepristran i profesionalan način. Jednakost svih građana neke države ne pretpostavlja samo pravnu jednakost nego i jednakost pred svim njenim institucijama. 

Hrvatska nažalost spada u države EU u kojima javne službe ne tretiraju sve građane jednako. Moglo bi se reći da su na papiru svi jednaki, ali postoje oni "nejednakiji". Tako su javne službe u Hrvatskoj jako pristrane i neprofesionalne. Po razini nepristranosti, odnosno pristranosti spadamo u društvo Bugarske, Grčke, Mađarske, Slovačke i Cipra, a po razini profesionalnosti, kojom se mjeri koliko je javni sektor profesionalan ili politiziran, Hrvatska ima relativno politiziran javni sektor kao i Mađarska, Bugarska te Slovačka. Pozitivan pomak između 2012. i 2015. je ostvaren po pitanju nepristranosti, odnosno hrvatski javni sektor je postao manje pristran (Graf 3), ali je više politiziran (Graf 4). 

Graf 3. Nepristranost javne službe (1 - potpuna ravnopravnost, 7 - potpuna neravnopravnost)

Graf 4. Profesionalnost javne službe (1 - isključivo profesionalno, 7 - isključivo politizirano)

Što je s plaćama i ostalim beneficijama u javnom sektoru?

Hrvatska je zanimljiva po pitanju kompenzacija za rad (plaća i drugi benefiti) u odnosu na privatni sektor. Spada u skupinu država u kojoj su plaće i ostale beneficije u javnom sektoru više u odnosu na privatni za zaposlenike nižeg ranga, a niže za visoko pozicionirane zaposlenike. Tu skupinu dijelimo s Ciprom, Grčkom, Estonijom, Španjolskom, Irskom, Italijom, Slovenijom i Ujedinjenim Kraljevstvom. U većini država EU plaće i ostale beneficije u javnom sektoru su manje nego u privatnom (Austrija, Belgija, Njemačka, Danska, Finska, Francuska, Mađarska, Latvija, Malta, Nizozemska, Portugal, Švedska, Slovačka). 

Važnost sustava baziranog na zaslugama, u kojem je zapošljavanje i unaprjeđenje utemeljeno na rezultatima rada umjesto na političkim vezama, davno je prepoznata kao stup efikasnog javnog sektora. Kao što smo i sumnjali, Hrvatska i po tom kriteriju spada u države u kojima javni sektor ne funkcionira po principu zasluga, nego po principu veza i poznanstava. 

Jedan od glavnih problema našeg javnog sektora - nema prenošenja informacija ni usklađenosti politika

Prema ostalim podacima programa EUPACK (Europsko znanje o javnoj administraciji država), Hrvatska spada i u skupinu zemalja u kojima je sudjelovanje građana u radu i donošenju odluka u javnom sektoru relativno slabo, a po pitanju fragmentacije i neusklađenosti hrvatski javni sektor je istodobno jako fragmentiran i jako neusklađen. To znači da različite institucije često donose odluke koje su u suprotnosti s odlukama drugih institucija te da nema prenošenje informacija ni usklađenosti javnih politika. To je ujedno i jedan od glavnih problema javnog sektora u Hrvatskoj.

Sama količina strategija, pravilnika, propisa i naputaka dozvoljava širok spektar tumačenja zakona. S tim su dobro upoznati svi koji posluju u Hrvatskoj jer je dobiti pravu informaciju od, primjerice, Porezne uprave jako kompliciran proces. Neusklađenost čak i unutar iste službe je toliko velika da često jedna ispostava Porezne uprave ima jedno tumačenje, a druga ispostava drugo pa samim poduzetnicima i knjigovođama nije jasno koji porez i koliko poreza trebaju platiti.

Menadžeri u stranim kompanijama tu neusklađenost poreznih propisa i tumačenja smatraju većom otegotnom okolnosti za poslovanje od same visine poreza. Stalne izmjene poreznog sustava i "porezne reforme" u kojima se čas podižu, a čas spuštaju porezi narušavaju poslovanje jer kompanije moraju planirati poslovanje za narednih nekoliko godina, a ako je porezni sustav jako nepromjenjiv, i to bez jasnog trenda podizanja ili spuštanja poreza, to unosi dodatnu nesigurnost i smanjuje privlačnost Hrvatske za strane investicije. 

Pitanje kvalitete javnog sektora je nužno kompliciranije od pitanja veličine javnog sektora jer osim metodoloških problema mjerenja, koji su svojstveni i pitanju veličine i pitanju kvalitete, sam pojam "kvaliteta" nije savršeno mjerljiv, odnosno ne ovisi samo o čvrstim podacima nego i o "dojmu".

Spadamo među države s najgorim javnim sektorom

Svjetski ekonomski forum za izradu Indeksa globalne konkurentnosti koristi upravo takvu mješavinu objektivnih pokazatelja i subjektivnih anketa, koje raznim menadžerima kompanija postavljaju pitanja koja se odnose na njihov doživljaj kvalitete institucija. EU i institucije koje pripremaju izvještaje Europskoj komisiji ipak se koriste njihovim podacima jer jako dobro koreliraju s drugim indikatorima efikasnosti javnog sektora, a i analiza stručnjaka za javni sektor po pojedinim državama je pokazala da odgovori na anketna pitanja u konačnici daju dobru sliku stanja u određenoj državi.

U Indeksu globalne konkurentnosti pod indeks "Institucije" ocjenjuje se nekoliko segmenata; 1) vlasnička prava, 2) etika i korupcija, 3) nedozvoljeni utjecaj, 4)efikasnost vlasti i 5) sigurnost, a anketirani rangiraju kvalitetu određenog kriterija od 1-7 (1 najgore, a 7 najbolje), dok su neke stvari mjerene iz kvantitativnih podataka. Hrvatska prema ovom indeksu spada među države EU s najgorim javnim sektorom, gorim od Mađarske i Grčke, ali nešto boljim od Rumunjske, Italije, Slovačke i Bugarske. Suma sumarum, peti najgori javni sektor u EU. 

Graf 5. Kvaliteta javnog sektora (1-7)

Javni sektor u Hrvatskoj ograničava razvoj privatnog sektora

Indeks regulatorne kvalitete se odnosi na percepciju o sposobnosti države da formulira i implementira kvalitetne politike i regulacije koje promiču razvoj privatnog sektora. Stručnjaci koji prate i procjenjuju kvalitetu državnih politika Hrvatskoj nisu baš naklonjeni te su je svrstali na zadnje mjesto u EU i u 2010. i u 2015. Ako kvalitetan javni sektor potiče produktivnost privatnog sektora, od kojeg se i financira pa mu je to čak u interesu, Hrvatska ima najmanje kvalitetan javni sektor u EU za poticanje gospodarskog napretka.

Stručnjaci procjenjuju da javni sektor u Hrvatskoj ograničava razvoj privatnog sektora brojnim lošim regulacijama te njihovom lošom implementacijom. Ovaj podatak je sam po sebi dovoljan za argument da su porezi u Hrvatskoj previsoki, iako su u prosjeku EU, ali relativno veliki u odnosu na zemlje sličnog stupnja gospodarskog razvoja. Jednostavno zato što privatni sektor za poreze koje plati dobije jako lošu uslugu, najgoru u EU. Po toj logici bi i plaćanje za tu uslugu, odnosno porezi trebali biti najmanji u EU. A to je daleko od istine.

Graf 6. Regulativna kvaliteta od 0 (slaba) do 2,5 (jaka)

Za svaki slučaj da se nije nešto radikalno promijenilo po pitanju efikasnosti javnog sektora RH, valja provjeriti i najnoviji Indeks ekonomske konkurentnosti za 2019.

Finska je zadržala vodeću poziciju u EU, ali i svijetu. Ostale zemlje s najboljim javnim sektorom; Luksemburg, Nizozemska, Irska, Ujedinjeno Kraljevstvo, Danska, Švedska, Njemačka i Austrija, još uvijek su manje-više na istom mjestu. Ali Rumunjska, Bugarska, Slovačka i Italija su u međuvremenu napravile velik napredak pa tako više nisu države s najneefikasnijim javnim sektorom u EU, nego ta "časna" titula pripada Hrvatskoj i Grčkoj. 

Stručnjaci koji su 2017. izradili izvještaj Europskoj komisiji pod nazivom "Komparativni pregled karakteristika i performansi javne administracije u EU28" (EIPA - Europski institut javne administracije, Heartie škola javne uprave i konzultantska kompanija Ramboll) kao da su predvidjeli takav razvoj situacije pa su za razliku od Svjetskog ekonomskog foruma već tada Hrvatsku smjestili u društvo zemalja s najnesposobnijim i najneefikasnijim javnim sektorom u EU, uz Rumunjsku, Grčku i Bugarsku (Graf 7).

Graf 7. Sveukupna procjena sposobnosti i performansi javne administracije država članica EU ( 0 - najbolja, 35 - najgora)

Izvor: "Komparativni pregled karakteristika i performansi javne administracije u EU28", 2017. 

Hrvatski javni sektor postaje sve gori u odnosu na druge zemlje EU

Školski rečeno, naš javni sektor ne ispunjava uvjete ni za ocjenu dovoljan (2). Što je najgore, on postaje sve lošiji u odnosu na javne sektore drugih država EU. Određeni pozitivni pomaci postoje, ali su puno sporiji nego u ostalim državama i zbog toga Hrvatska pada na rang ljestvicama efikasnosti javnog sektora. Njegovi problemi su u pravilu funkcionalni više nego strukturni pa je upitno koliko bi efekta uopće imao bilo kakav preustroj, primjerice spajanje županija i općina ili sjedinjavanje agencija, prije rješavanja fundamentalnih pitanja koja narušavaju njegovu efikasnost. 

To nije argument protiv strukturnih reformi. Funkcionalne manjkavosti ne umanjuju strukturne manjkavosti. No problem s javnim sektorom u Hrvatskoj je toliko dubok da je potrebna korjenita promjena od samih temelja jer sve što se sagradi na ovakvim temeljima će nužno biti nekvalitetno i nestabilno. 

U konačnici, ne samo da javni sektor ne opravdava svoje postojanje i visinu poreza, trošarina i drugih nameta koje plaćamo za njegovo funkcioniranje nego je toliko neefikasan i nesposoban da kada bi se svi ti porezi i trošarine prepolovili, i to bi ipak bila prevelika cijena za ovakav javni sektor. Na to poduzetnici u Hrvatskoj upozoravaju godinama, a efekt ignoriranja tih poziva je Hrvatska već platila puno duljom krizom nego u ostalim državama EU i slabijim gospodarskim rastom od usporedivih država. To očito nisu samo tlapnje i iluzije nego nešto čega su svjesni i svjetski stručnjaci i institucije, uključujući one europske.