NEDUGO nakon proglašavanja mjera Stožera o ograničenju kretanja i zatvaranju poslovnih objekata, postalo je jasno da nakon javnozdravstvene krize slijedi ona ekonomska. A ekonomske krize imaju svoju ljudsku cijenu, kvalitativnu kroz kvalitetu ishrane, stopu siromaštva, razinu blagostanja, kvalitetu zdravstvene skrbi i sl. i kvantitativnu u većoj smrtnosti, manjem broju rođenih i kraćem prosječnom trajanju života.

Zbog toga se u javnosti razvila rasprava o veličini javnog sektora i potencijalnom smanjivanju plaća zbog očekivanog naglog pada poreznih prihoda i nastanka velike proračunske rupe koja će se zasigurno morati pokrpati dodatnim zaduživanjem. 

U zadnjoj krizi Hrvatska je zamrznula plaće javnom sektoru, podigla poreze i skupo se zaduživala

To smanjivanje plaća ne bi samo po sebi smanjilo budući minus proračuna, ali bilo bi jedna od ključnih mjera koje bi morale smanjiti rashodovnu stranu u situaciji kada drastično pada prihodovna strana. Odgovor Hrvatske na prošlu krizu sveo se na zamrzavanje plaća u javnom sektoru i održavanje iste razine proračunskih rashoda s jedne strane te uvođenje i podizanje poreza s relativno skupim zaduživanjem. 

Zato smo odlučili napraviti širu analizu prvo veličine, a kasnije i efikasnosti javnog sektora u Hrvatskoj, pri čemu podatke stavljamo u kontekst šire ekonomske situacije u Hrvatskoj i u odnos s ostalim državama članicama EU. Standardni problem mjerenja veličine javnog sektora, a to su različite metodologije „prebrojavanja“ među državama, pokušat ćemo minimalizirati koristeći podatke koje je prikupio i uskladio Eurostat (Statistički ured Europske unije). 

Zašto Hrvati žele raditi u javnom sektoru?

Ne može se zanemariti činjenica da je zapošljavanje u hrvatskom javnom sektoru puno privlačnije nego zapošljavanje u hrvatskom privatnom sektoru. Ne postoje noviji podaci o usporedbi plaća u privatnom i javnom sektoru, ali prije nekoliko godina u javnom su sektoru bile u prosjeku 10-15% veće kada se korigira za sve faktore, kao što su radni staž, složenost posla, obrazovanje, broj dana godišnjeg odmora i bolovanja, rad u smjenama, noćni rad itd. No, sve i da su plaće u javnom sektoru manje nego u privatnom, sama sigurnost zaposlenja u javnom sektoru u odnosu na privatni jako podiže njegovu privlačnost. U Hrvatskoj je jednostavno racionalno težiti poslu u javnom sektoru. 

Toga su svjesni i roditelji pa tako unatoč tome što svi zagovaraju reindustrijalizaciju, STEM poslove i obnovu poljoprivrede ipak kod odabira fakulteta u prosjeku usmjeravaju svoju djecu prema ekonomiji i pravu zbog činjenice da se s diplomama tih fakulteta najlakše zaposliti u nekom ministarstvu, gradu, županiji, agenciji, turističkoj zajednici itd. 

Odnos prema javnom sektoru se ipak polako mijenja i to s dobrim razlogom

Valja primijetiti da se zadnjih nekoliko godina odnos javnosti prema javnom sektoru polako mijenja. Ankete pokazuju da većina stanovništva Hrvatske podržava smanjivanje plaća u javnom sektoru zbog nadolazeće ekonomske krize, unatoč tome što sindikati javnih službi uporno ponavljaju promašene mantre o tome kako ne bi imao tko trošiti da nema javnog sektora i samim time bi i privatni stradao. „Tko bi trošio vaše novce da nema javnog sektora!?“ uzvikuju čelnici sindikata, kao da ljudi u privatnom sektoru nisu sposobni trošiti vlastite novce, nego im treba država oduzeti što veći dio primanja i transferirati javnom sektoru da bi se ti novci potrošili. Ono što ipak ohrabruje, i što je jedan jako pozitivan signal samosvijesti i društvene odgovornosti u javnom sektoru, to je što prema anketama dobar dio radnika u javnom sektoru podržava smanjivanje svojih plaća u znak solidarnosti s radnicima u privatnom sektoru kojima predstoje teška vremena. Jer poslovi onih koji su zaposleni u javnom sektoru praktički su osigurani, tu se jako teško dobiva otkaz (pa čak i kod teške povrede dužnosti i/ili kriminalnih radnji) pa je u prošloj krizi broj radnika u javnom sektoru ostao isti, dok je istodobno u privatnom 150.000-200.000 ljudi ostalo bez posla. 

No, može li se na javni sektor gledati kao na jednu ujednačenu cjelinu u kojoj primarno rade uhljebi, ljudi koji ne rade ništa, rade na izmišljenim poslovima, na nepotrebnim poslovima ili na štetnim poslovima koji bolje da ne postoje?

Zašto je tako teško izmjeriti veličinu javnog sektora?

Problem s mjerenjima veličine javnog sektora među državama je upravo u tome što on predstavlja jedan širok sustav i raspon poslova koji često nemaju puno toga zajedničkog osim da se financiraju iz državnog ili lokalnog proračuna. Zbog toga se metodologije mjerenja veličine javnog sektora jako razlikuju među državama pa je i samim ekonomistima teško napraviti kvalitetnu usporedbu. Ipak, u kategoriju „javni sektor“ spadaju zdravstvo, obrazovanje, vojska i policija, kao što spada državni birokratski aparat, a jednog liječnika i jednog referenta u općini baš se i ne može staviti u isti koš. 

Svejedno se radnici u javnom sektoru često nazivaju uhljebima, pa tako i liječnici, medicinske sestre i nastavnici slušaju kritike javnog sektora koje se primarno odnose na kritiku efikasnosti i brojnosti birokratskog aparata. Daleko od toga da i među liječnicima, medicinskim sestrama i nastavnicima ne postoje „uhljebi“, kao i puno problema po pitanju efikasnosti, nepotizma i klijentelizma, ali nepravedno ih je stavljati u isti koš s lupačima pečata. 

Koja je onda prava veličina i efikasnost javnog sektora u Hrvatskoj te kako stoji u usporedbi s ostalim državama?

Prikupljanje tih podataka, ne samo zbog količine nego i zbog različitih metodoloških tumačenja o tome što je ustvari javni sektor, jako je težak posao. Prikupljanje podataka s više strana bez njihovog međusobnog metodološkog usklađivanja nužno dovodi do manjkave i iskrivljene slike.

U ovom slučaju se pokazuje jedna od prednosti EU, a to je solidno statističko prikupljanje podataka i njihovo usklađivanje među svim članicama. Od tih podataka razne znanstvene institucije rade izvještaje tijelima EU u kojima ih izvještavaju o raznim temama na razini cijele EU, a to bi političkim predstavnicima nacionalnih država u tim tijelima trebao biti temelj političkog odlučivanja, kako na razini same EU tako i na razini država članica.

Tako su Europski institut za javnu upravu, Škola javne uprave Hertie iz Berlina i konzultantska kompanija Ramboll zajednički  2017. napisale izvještaj pod nazivom „Komparativni pregled karakteristika i performansi javne administracije u EU28“, koji je ujednačio, izmjerio i usporedio pokazatelje kvalitete javnog sektora među svim državama EU. Taj izvještaj je trebao poslužiti primarno političarima predstavnicima država članica da saznaju kakva je veličina i kvaliteta javnog sektora u njihovoj državi u odnosu na ostale i da prema tome odrede mjere kojima će ga poboljšati. Iako je izrađen za Europsku komisiju, on je javan i uvid u njega imaju svi građani EU, kao i članovi EU parlamenta.

Porast javnog sektora u odnosu na BDP je rezultat propadanja privatnog sektora

Izgleda da hrvatski predstavnici nisu bili zainteresirani za njega, a kada se pogledaju podaci o Hrvatskoj, jasno je i zašto.

Prvi podatak koji se navodi su troškovi javnog sektora izraženi kao postotak BDP-a, tj. koji dio ukupnog gospodarstva države se odnosi na javni sektor. Države članice međusobno se jako razlikuju prema tome koliki dio gospodarstva sačinjava javni sektor, od 28,1% u Irskoj (iako je i u Irskoj stvarni udio viši zbog tzv. „Leprikon ekonomije“, tj. nerealno napuhanog BDP-a uslijed međunarodnih korporacija koje su izbjegavale plaćanje poreza) do 56,5% u Francuskoj. Hrvatska se nalazi u grupi država s jako velikim udjelom javnog sektora, skoro 50%, a zanimljivo je to što je uz Finsku jedina država koja je povećala udio javnog sektora od 2010. do 2016. Iako to ne mora automatski značiti da je javni sektor rastao, dovoljno je da se privatni smanjuje brže od javnog, za Hrvatsku već znamo da je to rezultat propadanja privatnog sektora i održavanja iste veličine javnog.

Graf 1. Udio državne potrošnje u BDP-u

Podaci o državnim rashodima RH (Graf 2.) pokazuju da su u razdoblju 2010.-2016. stagnirali. U istom razdoblju je privatni sektor propadao. Naravno, kako je privatni sektor propadao tako su padali državni prihodi jer, ma što Ribić rekao, privatni sektor puni proračun, a javni živi od proračuna, a to što radnici u javnom sektoru dio plaće kroz poreze vrate u proračun ne znači da ga pune, jer bi u suprotnome važilo da osoba koja drugoj pokloni 100 kn, a ova joj vrati 30 kn nije financirala tu osobu, nego osoba koja je vratila 30 kn od 100 kn financira nju. Znači, protivno je zdravoj logici. Kako su prihodi proračuna padali tako je nastajao manjak. U toj situaciji se moglo ići u smanjivanje državnih rashoda ili u zaduživanje da bi se održala ista veličina javnog sektora. Hrvatska je izabrala drugu opciju pa je javni dug porastao s nešto manje od 60% BDP-a 2010. (još 2008. je bio manji od 40% BDP-a) na više od 80% BDP-a. Cijelo to vrijeme državni je proračun bio konstantno u deficitu, od „samo“ par milijardi kuna do 18 milijardi kuna.

Kako javni sektor obuhvaća jako širok raspon djelatnosti i poslova, onda se na njega ne može gledati kao cjelinu u smislu da se za sve u javnom sektoru može tvrditi da je loše, dobro, efikasno ili neefikasno. Privatni sektor se jako razlikuje po industrijama, a javni sektor se jako razlikuje po funkcijama. Većina ljudi kada kritizira "uhljebe" misli primarno na birokratski dio javnog sektora (iako postoje u svim dijelovima JS-a) iako to možda zvuči kao kritika svih poslova. Tu neodređenost koriste sindikati javnih službi pa se cijeli javni sektor, a primarno kod obrane pravih uhljeba, koristi doktorima, učiteljima, medicinskim sestrama i policajcima kao ljudskim štitom koji se postavlja da bi se birokratski aparat obranio od kritike. Istodobno bi predetaljna analiza svakog pojedinog posla u javnom sektoru bila preširoka, a određeni dijelovi javnog sektora kao zdravstvo i obrazovanje se ionako analiziraju kao odvojeni entiteti te se ne mogu koristiti kod analize samog javnog sektora. 

Podjela javnog sektora na tri segmenta 

Da bi se javni sektor ipak djelomično "razbio" na dijelove koji se mogu analizirati a da ipak to bude analiza javnog sektora, a ne njegovih sastavnih dijelova, korisna je metoda podjele javnog sektora na tri segmenta ovisno o obuhvatu; usluge od javnog interesa, javni sektor i državno-administrativni sektor. Udio zaposlenih u javnom sektoru se jako razlikuje u odnosu na to koliko se široka definicija javnog sektora koristi. 

Kategorija "Javni sektor" odnosi se na javno obrazovanje, javno zdravstvo i državnu administraciju. Prosjek zaposlenosti u tom sektoru među državama EU je 25% ukupne zaposlenosti, ili jedan od četiri radnika, a raspon je od 12,9% u Rumunjskoj do 33,7% u Danskoj. Hrvatska s otprilike 21% zaposlenih u ovom sektoru spada u zemlje u kojima je zaposlenost u javnom sektoru manja nego u većini EU. No to istodobno nije dokaz da državna birokracija u Hrvatskoj nije velika, jer se ubrajaju javno obrazovanje i zdravstvo. Do pravih zaključaka ćemo tek doći kada sve podatke stavimo u kontekst. 

U kategoriju "Usluge od javnog interesa" spada javni sektor plus privatni sektor koji se bavi obrazovanjem i zdravstvom (privatne škole i bolnice) te javne kompanije (u razvijenim zemljama najčešće razni fondovi i sl). Prosjek članica EU je 29,7%, od 20% u Rumunjskoj do 40% u Danskoj i Švedskoj. U ovoj kategoriji Hrvatska je gotovo savršeno na prosjeku EU. 

Birokratski aparat - javni sektor bez obrazovanja i zdravstva

Državno-administrativni sektor je ono na što se većinom misli kada se kritizira "javni sektor". To je ustvari javni sektor bez zdravstva i obrazovanja te se odnosi na državni birokratski aparat. Prosjek zaposlenosti u tom sektoru među državama članicama EU je 6,9%, a raspon je od 4,9% u Rumunjskoj do 11% u Luksemburgu. Iako su se Skandinavske države nalazile i u vrhu kategorije "Javni sektor" i kategorije "Usluge od javnog interesa", u ovoj kategoriji su ispod prosjeka EU. Znači, iako u Finskoj, Danskoj i Švedskoj (Norveška nije dio EU) razmjerno puno ljudi radi u javnom sektoru, u državnom birokratskom aparatu radi ustvari jako malo ljudi. Razlog zbog kojeg te zemlje imaju velik broj radnika u javnom sektoru nije velik broj zaposlenih u administrativnim poslovima, nego u obrazovanju i zdravstvu. U razdoblju 2011.-2017. udio zaposlenih u državno-administrativnom sektoru Švedske malo se povećao, ali je ipak ispod prosjeka EU, a u Danskoj i Finskoj je stagnirao te se nalazi debelo ispod prosjeka EU. Za usporedbu, u Finskoj otprilike 5% zaposlenih radi u državno-administrativnom sektoru dok u Hrvatskoj taj postotak iznosi oko 7,5%. 

U Hrvatskoj duplo veći udio radnika u birokraciji nego u Finskoj

U postotnim bodovima to nije velika razlika (2,5%) ali ustvari znači da u Hrvatskoj 50% veći dio radnika radi u državno-administrativnom sektoru nego u Finskoj. Najveći udio državno-administrativnih radnika u ukupnoj masi radnika imaju Mađarska, Grčka, Luksemburg, Francuska i Belgija. U razdoblju 2011.-2017. samo tri zemlje su ostvarile značajan rast udjela zaposlenih u državno-administrativnom sektoru, od kojih je jedna i Hrvatska u kojoj je udio tih zaposlenih narastao sa 6% na 7,5%. Druge dvije zemlje su Mađarska (od 7,9% do 10,2%) i Cipar (od 7% do 8,4%). Sve ostale države su imale ili stabilan postotak zaposlenih u državno-administrativnom sektoru ili su ga smanjivale.

Graf 3. Udio zaposlenih u državno-administrativnom sektoru (% od ukupno)

Da je primarni razlog velikog javnog sektora u Norveškoj, Finskoj, Švedskoj i Danskoj to što imaju više liječnika i medicinskog osoblja vidi se iz podataka o broju liječnika i medicinskih tehničara/sestara na 100.000 stanovnika u državama EU (Graf 4. i Graf 5.). Po pitanju obrazovanja također vrijedi pravilo da više učitelja/profesora radi u odnosu na isti broj studenata u svim zemljama. Ipak, razlike su manje izražene nego kod zdravstva.

Graf 4. Broj liječnika na 100.000 stanovnika (2012.-2017.)

Graf 5. Broj medicinskih sestara/tehničara na 100.000 stanovnika (2012.-2017.)

Hrvatska se orijentirala na očuvanje poslova u javnom sektoru

Iz podataka o kretanjima broja radnika u javnom sektoru 2010.-2017. u Hrvatskoj možemo zaključiti da se državna politika primarno orijentirala na očuvanje radnih mjesta u javnom sektoru, čiji je broj stagnirao, a poslovi u privatnom sektoru su sasvim zanemareni. U svrhu financiranja javnih rashoda je, osim skupog zaduživanja, i dodatno porezno opterećen privatni sektor, što je bio samo još jedan ubod u leđa privatnog sektora dok je trajala svjetska financijska kriza. To zaduživanje se ne može opravdati ni argumentom protucikličnih politika ("Troši kada je kriza, štedi kada je blagostanje") jer su se smanjile i državne investicije. Znači, sasvim je sigurno da je primarni cilj svim vladama 2010.-2017. bio očuvanje radnih mjesta u javnom sektoru i da je žrtvovan ne samo privatni sektor nego i državne investicije. Ako znamo da ljudi koji rade u javnom sektoru u prosjeku više izlaze na izbore i češće su članovi stranaka, onda se postavlja pitanje je li primarni razlog za to bio osiguravanje političke moći i reizbora de facto kupovinom glasova u javnom sektoru?

Graf 6. Udio privatnih i javnih investicija u BDP-u (2000.-2017.)

Izvor: HUB, Eurostat i DZS

Koji dio javnog sektora je koristan, a koji nije?

Jasno je da privatni sektor ima koristi od kvalitetnog javnog obrazovanja i zdravstva, ali ima li koristi od državno-administrativnog sektora? Narušava li sama veličina i težina javnog sektora stabilnost privatnog koji se ne može razviti jer ga sputavaju davanja za financiranje javnog sektora? Sasvim je jasno da optimalna veličina javnog sektora nije ista u svim zemljama. Bitna je kvaliteta i svrsishodnost. Ako javni sektor pomaže privatnome, tj. podiže mu produktivnost a da istodobno ne uzima puno financijskih sredstava od njega, onda se ni privatni neće previše buniti, kao što je slučaj u skandinavskim državama. S druge strane, ako je javni sektor neefikasan i samo otežava poslovanje privatnom sektoru ili ga aktivno uništava, onda će i odnos privatnog sektora prema njemu biti drugačiji.

Jasno je da jak privatni sektor s velikom produktivnošću rada, što je slučaj u razvijenim državama, može izdržati puno veći javni sektor nego u manjim državama. Privatni sektor će rado platiti bolje javno obrazovanje i zdravstvo ako će usluga koju će za svoje poreze dobiti biti dobra. S druge strane će biti jako skeptičan prema državno-administrativnom aparatu i pokušavat će spriječiti njegovo bujanje. Ali ključno pitanje je pitanje efikasnosti usluga koje nudi javni sektor. Tek se tada može krenuti u analizu koliki je javni sektor optimalan te koliko je dovoljno platiti za njega u vidu poreza. Je li problem Hrvatske što premalo ljudi radi u privatnom sektoru pa javni izgleda prevelik? Ako je to slučaj, onda postoje ozbiljni strukturni problemi koji ograničavaju rast privatnog sektora, bilo poreznim i ekonomskim politikama koje ograničavaju njegov rast ili destimuliranjem uključivanja i ostajanja stanovnika RH na tržištu rada. 

Hrvatska ima najveći javni sektor među zemljama usporedivog standarda

Iako bi se moglo tvrditi da Hrvatska nema prevelik javni sektor u cjelini, jer ne postoji iznadprosječan broj liječnika, medicinskih sestara i obrazovnog kadra, vidljivo je da ima prevelik birokratsko-administrativni dio javnog sektora. Treba napomenuti da iako Hrvatska možda nema prevelik javni sektor u odnosu na cijelu EU, on je ipak najveći među zemljama usporedivog standarda, bar mjereći prema troškovima javnog sektora izraženima kao postotak BDP-a. U drugom dijelu ove analize ćemo vidjeti opravdava li njegova efikasnost toliku veličinu s obzirom na stupanj razvoja. Iako ne vidimo da Hrvatska ima previše liječnika, medicinskih sestara i učitelja, to ipak ne znači da u zdravstvenom i obrazovnom sustavu ne postoji višak administrativnog osoblja. Isto tako, ako postoje ozbiljni problemi s efikasnošću nekog dijela javnog sektora, onda bi prioritet trebalo biti podizanje te efikasnosti, a ne dodatno napuhavanje neefikasnih sustava koji tako postaju još teži za reformiranje.

Graf 7. Postotak radno aktivnog stanovništva 16-64 godine (2019.)

Na relativno velik udio zaposlenih u javnom sektoru ne utječu samo ti strukturni problemi iz njega samoga nego i slabost privatnog sektora. Prema udjelu radno aktivnog stanovništva, što obuhvaća zaposlene i nezaposlene, Hrvatska se nalazi na samom začelju EU. Točnije, u cijeloj EU samo Italija ima manji udio radno aktivnog stanovništva. U Hrvatskoj je tako radno aktivno samo 66,5% ljudi od 15-64 godine, a gora je samo Italija s 65,7% radno aktivnih. Tek nešto bolje od Hrvatske plasirane su Rumunjska i Grčka. Najveći udio radno aktivnog stanovništva imaju Švedska (82,9%), Nizozemska (80,9%), Njemačka (79,2%), Danska (79,1%), Estonija (78,9%) i Finska (78,3%).

Kako se podaci odnose na 2019., u kojoj je nezaposlenost u Hrvatskoj iznosila 6,6%, što je manje od prosjeka EU, nezaposlenost nije razlog toliko lošoj poziciji. Dio razloga zasigurno leži u sivoj ekonomiji, ali ni to ne može objasniti razliku od skoro 20 postotnih bodova između radno najaktivnije Švedske (82,9% radno aktivnih), radno najneaktivnije Italije (65,7% radno aktivnih) koju u stopu prati Hrvatska (66,5% radno aktivnih). Zanimljivo je da sve države poznate po velikoj socijalnoj državi, poglavito skandinavske, imaju jako velik udio radnog stanovništva, što može značiti da njihova socijalna država nije "uzdržavateljska" i ne potiče nerad, nego djeluje primarno kao "sigurnosna mreža" koja pripomaže građanima kod velikih i neočekivanih životnih problema (gubitak posla, teška bolest itd.). S druge strane, građani taj "dug" vraćaju kroz veliku stopu radne participacije i duže ostajanje u radnom odnosu. Primjerice, stopa participacije u dobi 55-64 godine za Hrvatsku iznosi 45,5%, što znači da manje od pola ljudi u toj dobi radi ili traži posao, a u Švedskoj 81,5%, Danskoj 73,8%, Norveškoj 74,0% te Finskoj 71,5%.

Od veličine javnog sektora puno je važnija njegova efikasnost

Mnogo važnije od same veličine javnog sektora (svih širina obuhvata) je njegova efikasnost i relativni troškovi. Siromašnije države u pravilu ne mogu ni priuštiti velike javne sektore jer je privatni preslab, a da bi se financirao javni sektor mora postojati snažan privatni sektor. Privatnom sektoru treba vremena da se razvije i reforme koje će osloboditi njegov potencijal bez da ga uguše u samim začecima bilo restriktivnim politikama ili većim poreznim opterećenjem nego što trenutno može podnijeti. Razvijeniji javni sektor može podnijeti i više poreze, uz uvjet da su ti porezi dobro iskorišteni, a javni sektor efikasan i racionalan. Mnoge manje razvijene države, ugledajući se na razvijene države s velikim javnim sektorom, sebe guraju u začarani krug stagnacije održavajući neefikasan i velik javni sektor bez da su dopustile privatnome da dođe na dovoljno visoku razinu produktivnosti da ga može podržavati. 

Efikasnost javnog sektora je ključna u svakom slučaju. Drugi dio analize, koji ćemo objaviti u narednim danima, pozabavit će se upravo pitanjem efikasnosti javnog sektora u Hrvatskoj.